汕头市出售和租用公有住房暂行办法
广东省汕头市房改办
汕头市出售和租用公有住房暂行办法
汕头市房改办
根据《汕头市深化住房制度改革实施意见》及房地产管理有关政策规定，特制定本办法。
一、公有住房出售办法
（一）严格执行住房分配审批制度。售房单位在售房前，应按市纪委《关于执行领导干部住房分配审批制度的通知》（汕纪发〔1994〕06号）的有关规定办理干部职工住房分配审批手续。未办理住房分配审批手续的干部职工不能购房。
（二）干部职工购买公有住房实行分级审批制度。正处级以上（含正处级）领导干部和享受正处级以上（含正处级）待遇的干部的购房手续由市政府委托市房改办审批；市直单位、中央和省驻汕单位副处级领导干部（含享受副处级待遇的干部）的购房手续，按照归口管理由各部、委、
办负责审批；市直教育、卫生、体育系统，由市政府办公室科教卫生科负责审批；其他干部职工的购房手续，由各区、市直局（公司）及中央和省驻汕单位负责审批。
（三）售房单位出售公有住房，一律使用由市房改办统一印制的表格和合同书。
（四）公有住房出售工作程序：
1．申报出售范围。各产权单位将经国土房产部门确权的并拟出售的自管公房先填报《单位出售公有住房申请表》连同确认房屋产权的资料由主管部门审核后，送市国土房产局房地产权科审核，再报市房改办审批。
2．单位审查。产权单位根据市房改办批准出售的范围通知职工认购住房。由职工填报《汕头市职工购买公有住房申请表》并附上夫妇身份证影印件交职工所在单位审查后，连同《职工住房情况证明书》（产权单位填写）、《干部住房分配审批表》（复印件）或《单位住房分配证明书
》、《职工工龄证明书》（夫妇所在单位劳动人事部门出具）交回产权单位审查。
3．测丈绘图。由各区、市直各部、委、办、局（公司）、中央和省驻汕各单位有资质的测绘人员对本系统拟出售公房进行实地丈量，绘制房屋分户平面图，并应由二名测绘人员签名。
对自管公房较少或确实没有能力自行测丈的单位，也可委托市国土房产局及其分局专业测绘队伍实地丈量及绘图。
4．房价评估。产权单位根据公房实地丈量的面积，结合各种调节因素，由有资质的评估人员对房价进行评估，并填写《汕头市公有住房出售价格评估表》（填表人须在表中签名）。
5．合同审核。产权单位与购房职工签订《公房买卖合同书》后，由产权单位填写《出售公有住房缴交售房款明细表》，连同《单位出售公有住房申请表》、《汕头市公有住房出售价格评估表》、《房屋平面图》、《公有住房买卖合同书》及上述第二款产权单位审查的资料，按干部职
工购房分级审批的规定送有关部门审批；并按房屋所在地送市国土房产局各土地房产交易管理所核查和鉴证。
6．职工交付购房款。购房职工按合同规定交付购房款。一次付清房价款的，由产权单位发给“房价款付讫”的证明；分期付款的，待付清全部房价款后，由产权单位发给“房价款付讫”证明。产权单位应向市房改办购买由市财政局统一印制的“收款收据”作为收取售房款凭证，并由
审批单位审核和盖章。
7．上缴市住房统筹金。单位收取购房款后，须按规定一次性向市房改办在建设银行汕头分行或工商银行汕头分行开设的“市住房统筹金”专户上缴购房总额5％的统筹金。
8．登记发证。产权单位将上述第5款中合同审核的所有资料和银行收款凭证送交市房改办审核后，由市房改办出具“产权转移通知书”，方可按房地产权变更登记的有关规定和程序，向市国土房产局房地产权管理部门申办《房地产权证》。
（五）购房售价的计算。
1．出售公有住房一律按单元组合式建筑面积计价。
单元组合建筑面积＝室内（斗内）面积＋墙体面积（公共墙体50％）＋分户门内阳台面积（凸阳台按50％面积计，凹阳台按100％面积计）。
2．按成本价购买分配标准面积内的公有住房折扣计算方法。
①旧公有住房成新折扣。按出售当年的新房成本价为100％计算，每早竣工一年成新折扣2％，但使用年限超过30年的，按30年计算。其计算公式为：
每平方米建筑面积旧房年折扣额＝成本价×2％×已竣工使用年限（最多为30年）
②工龄折扣。以年工龄折扣额为基数计算，市区从本《暂行办法》实施之日起至1997年6月30日止售房每平方米建筑面积年工龄折扣额为7．72元。
每平方米建筑面积工龄折扣额＝年工龄折扣额×夫妇工龄之和
以后各年度工龄折扣额由市房改领导小组逐年测算公布。
③现住房折扣。按成本价的5％计算，其计算公式为：每平方米建筑面积现住房折扣额＝成本价×5％。
我市从本《暂行办法》实施之日起至1997年6月30日止售房的每平方米建筑面积现住房折扣额为：
框架结构的住房：39元
砖混结构的住房：35．10元
④一次付款折扣和分期付款的计算
职工购房可以一次性付款，也可以分期付款。实行一次付清房价款的给予应付房价款20％的折扣；实行分期付款的，首期付款不得低于实际售价的30％。每多付10％，给予实付房价款2％的折扣。分期付款的期限一般不超过10年。
3．出售公有住房时，居住环境的调节系数按《住宅环境增减率表》中的规定执行。
4．出售公有住房时地段调节系数除达濠区、河浦区减5％外，其余均为0。
5．出售出有住房时楼层调节系数按《住宅楼层售价调节表》执行。
6．超标准装修的公有住房（不包括自费装修），出售时按《超标准装修项目加价表》中加价的标准执行。
7．出售超分配标准面积的公有住房时，超分配标准面积部分，实行市场价。市场价的计算办法：购买商品房的，应按实际购房价计算；单位自建住房的，原则上按市房改领导小组逐年公布的市场价计算，考虑到区域市场价差异问题，也可按市房地产评估事务所评估的房价计算。
购买超分配标准面积部分的，可享受按购买分配标准面积内的住房的成新折扣和一次付清房价款折扣。
8．计算房价款公式：
①基本房价＝购房当年成本价×分配标准内的面积×（1±住房调节率±装修增减率）＋门窗加价款
②成新折扣额＝基本房价×（购房上一年份数－竣工年份数）×2％
③现住房折扣额＝基本房价×5％
④工龄折扣额＝购房当年每平方米面积工龄折扣额×夫妇工龄之和×分配标准面积内的面积
⑤分配标准面积内的住房应付款＝基本房价－成新折扣额－现住房折扣额－工龄折扣额
超分配标准面积部分的应付款＝购房当年市场价×超分配标准面积×（购房上一年份数－竣工年份数）×2％
⑥分配标准面积内的实际售价：
一次付清房价款的实际售价＝分配标准面积应付款×（1－20％）
分期付款的实际售价＝分配标准面积内的应付款－分配标准面积内的应付款×（首期交款率－30％）÷10％×2％
⑦超分配标准面积住房的实际售价：
一次付清房价款的实际售价＝（分配标准面积内的应付款＋超分配标准面积的应付款）×（1－20％）
分期付款的实际售价＝分配标准面积内的应付款＋超分配标准面积部分的应付款－分配标准面积内应付款×（首期交款率－30％）÷10％×2％
分期付款的实际售价计算式中的（首期交款率－30％）÷10％在计算时，只取整数，小数舍去。
9．出售公有住房时，个人每平方米建筑面积的实际付款额低于我市公布的最低限价，用下面最低售价的计算公式。
①一次付款：
分配标准面积内的住房最低售价＝购房当年最低限价×住房面积
超分配标准面积的住房最低售价＝购房当年最低限价×分配标准面积＋超分配标准面积部分的应付款×（1－20％）
②分配标准面积内的住房最低售价＝购房当年最低限价×住房面积
超分配标准面积的住房最低售价＝购房当年最低限价×分配标准面积＋超分配标准面积部分的应付款。
（六）职工购买产权不属所在单位所有的住房，由该职工所在单位一次性付给产权单位的补偿金后，产权单位按本市深化房改的实施意见和售房办法的规定给予办理购房手续。产权单位不得以任何理由加以拒绝，但职工须一次付清房价款。产权单位收取补偿金的标准，一律按该套住房
计价面积（包括超标面积部分）的购房当年成本价50％计收。
职工所在单位（包括已故职工配偶购房，其已故职工逝世前的工作单位）与产权单位属同级财政管理的行政事业单位，可免交补偿金。职工所在单位交付的补偿金，从单位的住房基金中支付。全额财政预算的行政事业单位，可从行政经费中支付，并列入预算。
二、公有住房租用办法
（一）职工租用公有住房须向产权单位提出申请，并按要求如实填写《租房申请表》，由所在单位签具意见，产权单位按职工住房分配审批制度办理审批手续后，双方签订《租赁合约》。
（二）租金计算
1．计租面积一律按使用面积计租。
使用面积＝分户门内净面积（不计墙体面积）＋分户门内阳台面积（凸阳台按50％使用面积计，凹阳台按100％使用面积计）
住房使用面积按实际丈量计算，对超分配标准面积的住房，在分别测量出住房的单元组合建筑面积和住房的使用面积后，按二者的比值计算出分配标准部分和超分配标准部分的使用面积。
两户以上共有的厅、厨房、厕所、浴室均按实际使用面积的80％与使用户数分摊计租。
2．从本《暂行办法》实施之日起至2000年，公有住房各年度租金标准按《汕头市区1995年至2000年各年度公房租金规划表》执行。
3．各类住房实际月租金额，应根据住房的使用面积和不同结构、新旧程度、层次、装修、居住环境等因素计算（具体调节系数见《汕头市区公有住房租金调节表》）。
4．职工租住公有住房，超住房分配标准面积部分实行成本租金，并根据住房的结构、新旧程度、层次、装修、居住环境等因素计算。从本《暂行办法》实施之日起至1997年6月30日止，市区的成本租金每平方米使用面积月均为2．80元，以后成本租金由市房改领导小组逐年
测算公布。
5．租金计算公式：
①面积不超过住房分配标准的：每月租金（基本式）＝当年每平方米使用面积月均租金×（1±住房租金调节系数）×住房使用面积
②面积超过住房分配标准的：
每月租金＝当年每平方米使用面积月均租金×（1±住房租金调节系数）×分配标准的使用面积＋当年每平方米使用面积月均成本租金×（1±住房租金调节系数）×超分配标准部分的使用面积
③重新分配承租新建的公有住房：
新分配住房在分配标准内的：
每月租金＝当年每平方米使用面积月均租金×（1±住房租金调节系数×〔原住房使用面积＋（现住房使用面积－原住房使用面积）×（1＋0．5）〕
新分配住房超分配标准的：
每月租金＝当年每平方米使用面积月均租金×（1±住房租金调节系数）×〔住房分配标准的使用面积＋（住房分配标准的使用面积－原住房使用面积）×（1＋0．5）〕＋当年每平方米使用面积的月均成本租金×（1±住房租金调节系数）×超分配标准部分的使用面积
④重新分配承租腾空的旧公有住房的：
新分配住房在分配标准内的：
每月租金＝当年每平方米使用面积月均租金×（1±住房租金调节系数）×〔原住房使用面积＋（现住房使用面积－原住房使用面积）×（1＋0．3）〕
新分配住房超分配标准的：
每月租金＝当年每平方米使用面积月均租金×（1±住房租金调节系数）×〔住房分配标准的使用面积＋（住房分配标准的使用面积－原住房使用面积）×（1＋0．3）〕＋当年每平方米使用面积的月均成本租金×（1±住房租金调节系数）×超分配标准部分的使用面积
⑤市直管公房租金标准，根据本办法的有关规定划细租金档次，由市国土房产局制定。
（三）租金的收缴与减免
1．单位自管住房的租金由单位逐月向承租人收取。
承租人租住非所在单位住房的，其房租可由职工所在单位代收代缴，或承租人逐月直接向住房产权单位缴交。
租住直管公房时，租金收缴按市国土房产局原定的办法执行。
2．职工拖欠公房租金的，职工所在单位有责任代产权单位从发给职工的工资中扣除代缴。
3．租金调整后，对住房分配标准面积之内的新增租金，属下列对象的给予减免：
红军时期参加革命工作的离休干部、民政部门确定的社会救济对象、非在职的优抚对象全免；抗日战争时期参加革命工作的离休干部减免70％；解放战争时期参加革命工作的离休干部减免50％；工龄满40年的退休职工减免30％。
4．符合减免规定的职工享受减免优惠，由所在单位审查后报住房产权单位核准减免。
5．超分配标准面积部分的租金，不予减免。
三、其它
（一）本《暂行办法》由市房改办负责解释。
（二）本《暂行办法》与《汕头市深化住房制度改革实施意见》同步出台，并从1997年3月1日起在汕头市区范围内施行。
1997年3月1日
构筑我国地下空间利用权法律制度若干问题浅探
陈渝
摘要：本文通过分析地下空间利用权法律制度产生的动因及其法律特质，在介绍国外相关立法的基础上，剖析我国建构地下空间利用法律制度的必要性、可行性，并提出具体措施。
关键词：地下空间 所有权 利用权 法律构想
一、引言
所谓地下空间利用权，是指权利人依法利用地表以下一定范围的空间并排除他人干扰的权利。作为一种自然资源和社会财富，土地是人类赖以生存繁衍的生活载体，也是人类社会得以发展的物质前提。因此，对土地进行利用并建立相关的法律制度既事关一国的经济发展，又映照其上层建筑的完善程度。随之科技的进步，人们对土地的利用逐渐从地表延及地表上空，而后延至地表以下。19世纪末20世纪初，空间权（包括地上空间权和地下空间权）作为一项崭新的权利类型在美国、德国等发达资本主义国家相继出现，现已为大多数国家法律所承认。反观我国的土地立法，目前尚无关于地下空间权的统一法律规范，这与蓬勃发展的土地利用现状格格不入。因此，构建我国的地下空间权法律制度势在必行。
二、地下空间利用权产生的动因和法律特质
（一）地下空间利用权产生的动因
1、地下空间利用权产生的社会物质动因
科学技术的发展所带来的土地立体化开发利用的客观需要是土地权利理念更新、“地下空间利用权”作为一项全新的财产权得以产生的动因。人类利用土地的程度和范围取决于生产力的发展水平，尤其是建筑技术和建筑材料的发展水平。19世纪工业革命以前，人类对于土地的利用，一般以地表平面利用为主。工业革命的完成，使人类社会生产力获得巨大进步，使得土地由平面的所有与利用转向立体的所有与利用。各国工商业经济由此兴旺繁荣，进而促成世界城市化进程迅猛发展，使城市土地资源日益稀缺和珍贵。城市土地资源的稀缺性与此间土木建筑技术的进步，使人类对于土地的利用扩及于空中和地中，这就是土地的立体利用。地下铁道、地下街、地下停车场、上下水道及排水沟等如雨后春笋般兴起。地下空间不再附属于地表，而成为具有独立价值的物。因之，对地下空间的利用用法律形式加以规范便成为社会发展的必然。
2、地下空间利用权产生的理论动因
在传统的土地法理念和土地法制度下，土地所有权效力的范围是以地表为中心而有上下的直接支配力。换言之，土地所有人除对地表有支配力外，尚对土地之空中和地中有法律上的支配力。作为土地所有权客体的土地于物理上虽可区分为地表、空中及地中三部分，但在法律制度与社会观念上，仍是将三者视为一个整体。这种绝对的土地所有权理念直接导致了权利滥用。土地私有的独占性、排他性与土地利用的公共性之间的矛盾激化，国家开始对土地所有者的空间使用权实施限制。[1]相对土地所有权的概念及相关立法应运而生，为地下空间利用权提供了法律依据和理论基础。
（二）地下空间利用权的法律特质
1、 权利客体具有独立性和容纳性。
空间“因其系离开地表，在地上之空中或地下之中的空间里具有独立的支配力，因而与传统土地所有权之以地表为中心而有上下垂直的支配力不同。”[2]换言之，特定于地表之下一定范围的空间可以从地表游离出来并为人们所开发利用，如建造地下商场、游乐园、地铁等，具有一定的经济价值，且可通过登记的方式确认其范围，并为权利人独立支配，成为物权客体。
地下空间是一种三维立体空间，具有容纳性。特定的地下空间并不会因人们的使用、开发而减少或消耗。人们可根据自身需要在其间进行生产和生活，或构建建筑物，或铺设管道，或堆放物品，这些活动都不引至空间的减损。
2、 权利内容具有价值和使用价值
马克思主义认为，“价值是客体对主体需要的满足”。一种商品之所以具有价值，是因为其凝结了无差别的人类劳动。地下空间作为客观存在的自然资源，能为人们所发现、占有和利用，无疑具有使用价值；当空间作为一种资源被人们所开发利用时，因其消耗了一定量的社会必要劳动时间，凝聚了无差别的一般人类劳动，故具有价值。又因之具有价值和使用价值，可通过一定量的比例与其他商品相交换，具有交换价值，地下空间权利人可借以将其有偿出让、出租或转让。
3、权利取得方式的特殊性。
地下空间是基于一定的地表而存在的物质载体，可从长、宽、高三维加以确定；同时，由于其具有体积的固定性，可视为不动产，故，其取得方式得遵照关于不动产取得的相关规定，即以登记作为权利确认、公示公信的唯一合法方式。
三、地下空间利用权在国外的立法状况
在西方发达资本主义国家，为了适应和保障地下空间的发展需要，在政策和立法上都有许多明确的规定，并且在实践中得到不断完善。这里仅以美国、德国和日本为例。
（一）美国
就法律传统而言，美国法虽属英美法系，但其传统的包括不动产在内的财产法制却继承了罗马法，从而认为土地所有权的范围"上达天宇"、"下及地心"，而且不承认土地上的建筑物为单一的独立不动产。然而，至19世纪末、20世纪初，在飞机发明之后，美国法律界不得不承认，在保护土地所有人的合法权益的同时，在不妨害土地所有人的限度内，飞机等有在他人土地上空飞行的权利。[3]这样，所谓土地所有权"上达天宇"，"下及地心"的法律原则便被打破，土地所有权的有限性原则获得确立，这就为后来美国进行大规模的城市土地的立体开发运动奠定了法律基础。
进入20世纪20年代以后，由于城市人口急剧增加，美国进入了一个前所未有的城市土地的立体开发与利用时期。这一时期，让与、出租某一被规定上下范围的地上、地下空间，以获取经济利益的现象不断发生。这种以空中之一特定"断层"为客体而成立的权利，被称为"空间权"（空中权）或者 "开发权"（Development Rights）
1927年，美国伊利诺斯州制定《关于铁道上空空间让与与租赁的法律》，是为美国法制史上有关空间权问题的第一部成文法。1958年，美国议会作出州际高速道路（Inter State High Way）的上空与下空空间可以作为停车场使用的决定，空间权概念由此被广泛传播开来。1970年，美国有关部门倡议各州使用"空间法"这一名称来制定自己的空间权法律制度。1973年，俄克拉荷马州率先完成立法，此即著名的"俄克拉荷马州空间法"（Oklahoma Air space Act）。该法集有关空间权领域的判例与研究成果之大成，详细规定了空间权制度,美国现代空间权制度，莫不深深地打上了该法的烙印。
（二）德国
德国有关空间权问题的最早立法见于1896年《德国民法典》第1012条："土地得以此种方式（地上权方式）其他权利，使因设定权利而享受利益的人，享有在土地、地上或地下设置工作物的可转让或可继承的权利"。可见，《德国民法典》上的空间权制度，实质仍不过为空间地上权制度，即以保有建筑物或其他工作物为目的而使用他人土地空间的权利。但是，由于德国民法典对于包括空间地上权在内的全部地上权的规定仅设有6个条文，因而每每发生不敷使用的状况。有鉴于此，1919年1月15日，德国单独制定共计39个条文的《关于地上权之命令》（Verordnung uber das Erbbaurecht）,史称"地上权令"。[4]依此"地上权令"，德国空间权制度得到了极大的完善。
（三）日本
1956年，日本私法学会第18次会议集中讨论了"借地借家法的改正问题"这一主题，这次会议实际上是为日本在立法上确立空间权制度作理论上的准备。1966年，日本修正民法典，在第269条之2追加规定空间权（区分地上权）制度，此即日本现行空间权制度。第269条之2第1项："地下或空间，因定上下范围及有工作物，或以之作为地上权的标的。于此情形，为行使地上权，可以以设定行为对土地的使用加以限制"。②据此规定，可知日本民法典上的空间权，就是指以他人土地空中或者下空的某一特定断层空间为客体而成立的特殊地上权，即区分地上权。区分地上权的客体，为空中或地中的某一特定断层空间。为配合这一区分地上权的规定，日本不动产登记法第111条第2项还特别规定了设定区分地上权的登记程序。依该法第111条第2项，设定区分地上权时，除须登记设定目的、存续期间及地租金额外，还须登记空中或地中的上下范围，及有关土地使用的限制性约定等等；就登记的效力而言，此登记为区分地上权的生效要件，亦即非经登记不生区分地上权的效力。
虽则各国立法并未明确提出“地下空间权”或“空间地下（上）权”的称谓，然而，地下空间权制度的客观存在及相关概念的提出，无疑是对传统物权概念的革命，为地下空间开发的进行乃至发展提供了理论基础。
四、我国地下空间利用权的立法现状及简析
目前，我国关于地下空间利用方面的专门立法尚属空白，仅存在相关的单行法及一些地方性法规。如1996年10月29日第八届全国人大常委会通过的《中华人民共和国防空法》，上海市人大通过的《上海市民防条例》、《上海市规划条例》、《上海市民防工程管理办法》等。建设部于1997年10月27日颁布了《城市地下空间开发利用管理规定》，专章规定了城市地下空间的规划、工程建设及工程管理，为加强对城市地下空间开发利用的管理，合理开发城市地下空间资源提供了法律依据。时下正在进行的地下空间立法主要有深圳市规划国土局起草、申报的《深圳市地下空间使用条例（送审稿）》和上海市城市地下空间开发利用管理立法研究课题组起草的《上海市地下空间开发利用管理办法（草案）》。
勿庸置疑，我国当前地下空间利用的立法正一步步趋于完善，一些较为突出的法律盲点正逐步得到祢补，这为我们合理利用地下空间资源、界定地下空间产权关系、促进经济发展起到了积极的作用。然而，同样勿庸置疑的是，这些立法仍明显滞后于地下空间开发利用的发展实践，无法满足日益发展的开发地下空间的社会需求。因此，构建我国具有前瞻性、行之有效的地下空间利用法律体系乃当务之急。
五、构建我国地下空间利用权法律体系的具体设想
（一）法律前提
我国《土地管理法》规定了土地所有权的公有性质，即土地只能属于国家或集体所有。与此相应，笔者认为，地下空间利用权立法也应遵从这样一个法律前提：地下空间所有权的国有性质。明确地下空间所有权的国有性质一方面与现行的法律法规相吻合，另一方面，在操作上可确保土地统一规划及其分层次合理利用。
值得注意的是，对于同一块土地的使用者而言，其对土地的使用本身即包括了对地表上下一定空间的使用，也就是所谓的“土地对空间的吸附”。国家对地下空间的分层次利用不能妨碍原土地使用人依法定用途而对地下一定程度空间进行的合理利用，如打地桩、建地下车库等。因此，立法上应明确土地使用人享有的依附于土地使用权的地下空间范围，即，将地下空间利用权的标的限定为土地使用人依法定或约定而为合理使用的地下空间之外的三维空间。
(二)关于地下空间权的登记
笔者以为，地下空间权本质上属于不动产用益物权，其权属确认、变更、消灭等皆须遵从房地产法等相关法律法规关于不动产物权变动的规定。有学者认为，地下空间是一种特殊物质，难以从法律登记上确定其范围（包括深度、宽度和长度）。事实上，只要明确土地使用权吸附地下空间的范围，地下空间利用权的范围即可确定。而这种产权划定在目前的建筑技术支持下是完全可行的。我认为，可借鉴《深圳市城市地下空间使用条例（送审稿）》的做法，认定：地表土地使用权已出让或划拨的，并批准建设建筑物、附着物的，视为土地使用权人已取得该宗地表以下至建筑物、附着物的最深基础平面以上的地下空间权；除此以外的地下空间由政府依法出让。地下空间利用人要取得一定的地下空间，必须交纳一定数额的出让金，并进行登记，领取《地下空间利用权证书》，其对地下空间的利用不得超出登记范围，也不得妨碍土地使用权人行使其权利。
（三）关于地下空间开发利用的管理部门
在如何确定地下空间开发利用的管理部门的问题上，存在如下几种不同主张：
1、在成立统一的不动产登记机构的基础上，由省、自治区、直辖市（以下统称“省”）规划局管理地下空间规划，省建委管地下工程的建设与管理，省民防办管民防工程的规划、建设和管理。
这种方案的优点在于既尊重现状，即目前地下空间的规划，地下工程的建设与管理是分别由上述部门进行，又在体制上有所突破，避免了地下空间权的登记与发证之争，有利于实现政府职能转变。这种方案的缺点是牵涉的范围比较广，难以在较短时间内完成。
2、授权省民防办作为地下空间的主管部门，扩充省民防办的管理范围，使省民防办作为地下空间权的登记、发证机关、地下工程规划的主管部门，地下工程建设的主管部门和地下工程管理的主管部门。
这种方案的优点在于充分尊重我国地下空间开发起源于人民防空的需要。但是，省民防办对民防工程的专业管理与对所有地下空间开发、利用的综合管理毕竟不同，同时，某些省级政府（如上海）颁布的城市规划条例（如《上海市城市规划条例》）也明确规定，城市规划和建设应当坚持综合开发利用地下空间的原则，实际上是将地上空间的规划权赋予了省规划局，因而，授权省民防办对地下工程的规划管理也还存在着法律上的障碍。
