国务院办公厅关于促进生猪生产平稳健康持续发展防止市场供应和价格大幅波动的通知
国务院办公厅
国务院办公厅关于促进生猪生产平稳健康持续发展防止市场供应和价格大幅波动的通知
国办发明电〔2011〕26号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
2007年以来，国家出台了一系列政策措施，有力地促进了生猪生产的发展，稳定了市场供应。但由于散养户退出生猪生产较快、生猪疫病多发和养猪成本不断增加等因素，以及一些地区和单位对持续做好这项工作的重要性认识不足，抓生猪生产和市场供应的工作力度不够，造成最近一个时期猪肉供应偏紧，价格大幅上涨，增加了消费者的生活负担，影响了物价总水平的稳定。如把握不当，会加剧周期性反复波动的情况，使生猪生产者缺乏长期发展生产的信心。各地区、各有关部门要在认真总结2007年以来各项政策措施实施经验的基础上，按照保持政策措施连续性、稳定性，增强市场调控前瞻性、准确性、有效性的总体要求，抓好落实工作，进一步强化“菜篮子”市长负责制，着力构建防止价格大起大落、生产大上大下的长效机制，减缓生猪市场的周期性波动，促进生猪生产平稳健康持续发展。经国务院同意，现就有关事项通知如下：
一、继续大力扶持生猪生产
（一）扶持生猪标准化规模养殖。发展生猪规模化养殖，是提高生猪生产稳定性的重要措施。地方各级人民政府要积极支持生猪标准化规模养殖场（小区）建设，改善饲养、防疫条件，提高粪污处理能力，确保本地区生猪生产能力不下降。“十二五”期间，每年继续安排中央投资25亿元支持生猪标准化规模养殖场（小区）建设，并视情况适当增加投资。
（二）完善生猪饲养补贴制度。实施能繁母猪饲养补贴制度，是保护生猪生产能力的关键环节。各地要继续按照每头每年100元的标准，对能繁母猪发放饲养补贴，中央财政对中西部地区给予60%的补助，对新疆生产建设兵团和中央直属垦区补助100%。
（三）完善生猪良种繁育政策。抓紧制定“十二五”原良种场建设规划，继续支持生猪原良种场建设，提高良种猪供种能力。继续落实国家对购买良种猪精液补助政策，加大补助力度，积极推广良种猪人工授精技术，促进品种改良。
（四）扩大对生猪调出大县的支持。继续实施生猪调出大县（农场）奖励政策，将奖励范围由目前的421个县增加到500个县，调动地方政府发展标准化规模养殖的积极性。奖励资金继续按现行办法专项用于改善生猪生产条件、加强防疫服务、贷款贴息和保费补助等方面。
二、切实加强生猪疫病公共防控体系建设
（一）实行免费强制免疫。坚持预防为主，免疫与扑杀相结合，切实做好生猪疫病防控工作。继续落实好对国家一类动物疫病免费强制免疫政策，支持疫苗生产和调拨，保障免疫工作需要。所需疫苗经费由中央财政和地方财政共同负担，中央财政给予适当补助。健全基层动物防疫队伍，中央财政对基层动物防疫员的工作经费补助标准由每人每年1000元提高到1200元，地方财政也要给予相应补助。
（二）完善生猪防疫扑杀和无害化处理政策。提高因防疫需要而扑杀的生猪补助标准，由目前的每头600元提高到800元。病死猪要坚决做到不准宰杀、不准食用、不准出售、不准转运，必须进行无害化处理。国家加大对病死猪无害化处理的支持力度，对屠宰环节病害猪损失补贴由每头500元提高到800元；对标准化规模养殖场（小区）养殖环节病死猪无害化处理费用给予每头80元的补助，由中央和地方财政按照生猪扑杀现行比例分担。
三、进一步强化信贷和保险对生猪生产的支持
（一）保障生猪生产必要的资金投入。各级财政要加大支持力度，在县级建立和完善担保贷款体系。加快推进农村信用担保体系建设，为标准化养殖场（小区）提供信用担保服务。着手建立规模养殖企业联合体担保贷款机制并制定具体实施办法，加强对标准化规模生猪养殖企业的信贷支持。
（二）落实好能繁母猪保险政策。按照现行规定，继续落实好能繁母猪保险保费补贴政策。建立更加严格的保险与耳标识别、生猪防疫和无害化处理联动机制，提高能繁母猪保险覆盖面。
四、加强生猪市场调控和监管
（一）建立和完善生猪市场调控机制。建立和完善以储备制度为基础的防止生猪价格过度下跌调控机制和保障市场供应机制，有效维护生产者、消费者和经营者合法权益。加大中央和地方政府猪肉储备总量，要以增加活体储备为主，适当增加储备冻猪肉数量，中央和地方财政要研究支持部分骨干企业建立商业储备，作为政府调控市场的补充资源，保障政府和商业储备的长期稳定运行。要建立健全预警指标，完善储备吞吐调节办法，切实防止生猪价格过度下跌和猪肉价格过度上涨。
（二）加强市场、质量和价格监管。进一步加强猪肉及其制品检疫和检验，严禁未经检疫检验或检疫检验不合格的猪肉及其制品流入市场。严肃查处屠宰加工和销售病死猪肉和注水肉等不法行为，规范生猪市场交易行为和流通秩序。加强生猪市场监督检查，严厉查处违法经营、囤积居奇、哄抬价格等破坏市场秩序的行为。
五、完善生猪生产和市场统计监测制度
（一）加强监测统计工作。统计局要完善生猪抽样调查制度，尽快做到按月定产，及时发布生猪存栏、结构和出栏数量等信息。发展改革委要加强对生猪生产的成本调查和市场价格监测分析工作。农业部要加强生猪生产动态跟踪监测分析预警以及价格监测工作，重点加强生猪存栏结构、变化和生猪疫情的调查分析预警。商务部要继续做好生猪屠宰量和猪肉等畜禽产品市场销售量、价格的调查统计。有关部门要根据形势的发展，逐步扩大监测调查点覆盖范围，不断提高数据的及时性、准确性。
（二）保障工作经费。中央财政要安排资金，保证生猪等“菜篮子”商品生产、流通、消费领域统计、监测、分析工作的正常运行。
六、妥善安排低收入群体和家庭经济困难学生生活
尚未建立社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制的省份，要在今年底前全部建立。已经建立的省份，要按机制要求及时发放临时价格补贴。同时，要采取定点供应储备食品、落实好家庭经济困难学生资助政策、加强学生食堂管理等多种方式，确保学生食堂饭菜价格基本稳定。
七、正确引导市场预期
各地区、各有关部门要健全统一信息发布平台，按照职责定期发布相关信息，引导养殖户合理调整养殖规模，优化养殖结构。有关职能部门要完善新闻发布制度，及时、准确发布生猪等“菜篮子”商品的生产、市场和价格信息，客观分析价格变动的原因和影响，准确解读国家在扶持生猪生产发展、稳定市场供应、妥善安排低收入群体生活等方面采取的措施和取得的成效。要积极引导新闻媒体真实、客观、全面报道生猪市场变动的信息，平衡报道猪肉价格变动对生产者、消费者、经营者的影响，防止过度渲染，努力营造良好的舆论氛围。
八、强化地方政府责任
各地要把发展生猪生产、保证市场供应和价格基本稳定作为惠民生、促和谐的重要工作内容。
（一）保障必要的生猪养殖用地。各城市要在郊区县建立大型生猪养殖场，保持必要的生猪养殖规模和猪肉自给率。各地在加大环境保护力度的同时，要合理规划养殖区建设，保证养殖用地需要，并加大对规模养殖场粪污处理的支持力度。
（二）充分发挥猪肉储备调控作用。各地要切实落实主销区和沿海大中城市地方猪肉储备规模不低于当地居民10天消费量，其他城市不低于当地居民7天消费量的规定。根据生猪市场价格变动情况，合理把握猪肉储备吞吐的时间、节奏和力度，加强生猪生产和市场的调控。
（三）落实防疫责任。地方政府要加大基层动物防疫机构的投入，为基层动物疫病预防控制和动物卫生监督机构购置必要的检测设备，落实工作经费，改善工作条件，确保动物疫病防控需要；切实加强生猪疫情监测和防控，加大动物卫生监督执法力度，及时发现和处置疫情，严防疫情扩散和病死猪流入市场。
（四）制定落实工作方案。各省级人民政府要抓紧制定本省（区、市）促进生猪生产和价格稳定的工作方案，对促进生猪标准化规模养殖、支持公共防疫体系和粪污处理能力建设、完善能繁母猪补贴和保险制度、健全信用担保体系、推进生猪品种改良、保障必要的生猪养殖用地、充实地方政府储备、开展养殖环节和屠宰环节的病死猪无害化处理、应急保供稳价机制和工作经费保障办法等做出明确规定，并于2011年8月底前报国务院。
国务院相关部门要依据职责，加强对地方政府落实情况的监督检查，并及时上报国务院。对抓落实工作完成好的地方，要给予通报表扬，对政策落实不力、弄虚作假的地方要通报批评。同时，还要一并抓好牛羊肉、禽蛋奶和水产品等其他“菜篮子”产品的生产与市场供应工作。
国务院办公厅
2011年7月27日
法治现代化，离我们有多远
(作者：蔡鸿铭，福建省永春县人民法院，362600)
摘要：改革开放20年来，从“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制原则的确立，到“依法治国，建设社会主义法制国家”基本方略的提出，法制的基本精神逐渐深入人心。依法治国已经成为中国21世纪政治生活和社会生活的重要目标，中国已经迈向一个法治的新世纪。这是一个令人可喜的局面，然而面对这个局面，许多人也许要追问“为什么在这之前中国没能走上法治之路”“实现依法治国以及法治的现代化，离我们到底还有多远”之类的问题。在回答这些问题之前，我想有必要说明什么是法制，什么是依法治国。
关键词：依法治国；法治；法治现代化
法治是当代中国社会，尤其是法学界一个众所关注的热门话题，然而对于何谓“法治”，理解与诠释却并不完全一致。通行的看法是，法治是“人治”的对立物，与专制格格不入，因此，被专制主义笼罩着的古代社会，绝大多数时期不存在真正的法治；更有一种观点认为，“法治”与“法制”体现了两个不同的层次，“法制”是存在于一切社会的“文化”形态，而“法治”则具有现代“文明”的属性。（1）
在西方，论及法治概念，常溯至古希腊的亚里士多德。他在著名的《政治学》中提出了法治观点：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本是制订良好的法律。它的法治理论倡导了一种法律的至高无上，法律的神圣权威的社会观念，形成了支配西方长达二千多年的资产阶级法治传统。近现代以来，洛克、卢梭、孟德斯鸠等启蒙时代自然法学派的代表人物，都论及法治思想。但法治含义的系统提出和诠释却始于19世纪后期。这就是法学界所熟知的英国戴赛的法治三原则：“除非明确违反国家一般法院以惯常合法方式所确立的法律，任何人不受惩罚，其人身或财产不受侵害”；“任何人不得凌驾于法律之上，且所有人，不论地位条件如何，都要服从国家的一般法律，服从一般法院的审判管辖权”；“个人的权利－－一般法院中提起的特定案件决定之”。（2）晚清以来，西风东渐，中国的统治者和思想家、法律学家们开始在法律形式上，结合本国的社会、政治、经济、思想、文化的精神背景和现实要求演绎出了具有中国特色的法制观念，然而，对法律权威的推崇始终没有成为国家与国民最为信守的理念。
法治字面含义是“法的统治”，有广义和狭义之分。广义是指“人们应服从法律并受法律统治”，但在政治和法律理论中，法治取其狭义，即“政府应受法律统治并服从法律”。（3）法治的优点在于限制或防止专断独裁，有助于稳定社会关系，增强人们对自己行为和活动的预见能力；有助于保护个人自由，即禁止某些干预个人自由的行为；有助于维护个人尊严。（4）关于法治的优点，亚里士多德作了精辟的总结：第一，法律是多数人的意志，多数人的意志优于少数人的意志；第二，法治具有公正性，人治易于偏私；第三，法律具有稳定性和连续性；第四，法律排斥专断与特权。
中国是一个历史悠久的国度。在漫长的历史中，中国在治理国家、管理社会方面积累了许多有益的经验，其中包括实行法治的经验。但是，在整个古代，中国实行的法治在精神与意旨上与现代法治大异其趣。古代法治以专制而非民主为基础，以等级特权而非主体平等为前提，以义务性压制型法而非权利性救济型法为主要导向，以统治者的意志而非民众的理性为依归。以严刑峻法为特征的法治在秦朝发挥到了极致。它让后人联想到的是惩罚、镇压与恐怖。中国历史上虽然也有法家主张的法制，但法家所主张的法治与古希腊法家所主张的法治有着根本区别。在中国历史上，先秦时期出现了“以法治国”的主张，长期以来，人们习惯地将之称为“法治”。有的著作对此颇不以为然，认为法家所提出的治国理论不成其为“法治”，因为它只涉及法的“功能”而非法的“价值”，归根到底是“人治主义”的。（5）确实，先秦法家所谓的“以法治国”维护君主专制并十分注重法的工具作用，但如果仔细研究一下法家的理论就会发现，它实在是一套以“法”为中心的非常体系化的学说。比如《管子》一再讲“道法”，曾说“先律制度必法道”（6），认为法律必须依据、体现某种基本精神；主张“令尊于君”，倡导“君臣、上下、贵贱皆从法”（7），并没有把君主完全排斥在法的约束之外；又如商鞅将“法”、“信”、“权”作为治国三要素，他首先强调“法者，君臣所共操”，然后才说“权者，君主所独制”，就是为了突出“不以私害法”（8）的原则。所以，仅就理论层面而言，如果断言法家学者完全不讲法的价值，恐怕也不尽然。当然，法家的“法治”绝不是现代意义上的民主化的法制，然而，如果一般的讲“法治”，似乎不一定必须设定某一时期或某种制度的前提。一方面，和任何其他事物一样，法治也有一个发展演化的过程，承认古代的法治论，不但不妨碍，而且有利于理解和阐释现代法治的精神。另一方面，即使是现代社会的法治，因为其所处环境和所赖以生存的社会制度有别，意义也不尽相同，即如我们讲“依法治国”和“社会主义法治国家”，就有它们特定的内涵。有的学者讲“中国古代人治下的法治”（9），应该说是不无道理的。
近代以来，在抵御列强、富国强兵的救亡图存抗争中，在独尊器物技艺的洋务运动受挫之后，当一些有识之士将“变法”的焦点转至改制时，建构现代法治曾经成为现代化的重要主题之一，许多志士仁人为此进行了艰辛探索和大胆尝试。先是中体西用的法律改革，后是以引进西方法治为特色的法治建构。然而，由于外患内乱，兵连祸结，法治命运多舛，几起几落，时续时断，未能取得稳定发展和长足进步。中华人民共和国的建立，实现了国家统一，民族独立，为法治的生长提供了良好环境。但是，由于受到历史上长期人治传统的潜在影响，以及前苏联将法律政治化倾向的影响，法治并未被放在应有的位置。20世纪50年代后至文革结束前，刚刚起步的法治因众所周知的原因遂付诸东流。在法律虚无主义盛行的年月，法治的命运可想而知。文革结束后，人们从人治的梦魇中醒悟过来，开始从以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心，从封闭或半封闭转向改革开放，从计划经济转向市场经济，从依赖人治转向倚重法治。在短短的二十多年里，中国法治取得了重要进展。
从上面的分析我们不难看出，中国历史上法家所主张的法治大致有如下特点：第一，法家主张的法治基本是工具性的，即统治者用法律来治理被统治者，法律的意志性完全排斥了社会规范的共识和内聚力；第二，法律完全成为公共性质的，即由政府制定，社会规范体系成为等级结构；第三，法律完全由政府垄断，其他任何独立于政府之外的社会团体均无权与其他规则分庭抗礼；第四，中国古代的法律没有自治性，政策和法律之间从来没有明确的区分，行政与司法也是如此。这个大的历史和文化背景决定了中国传统社会不可能自然进化为法治社会，也决定了20世纪中国法治之路的艰难曲折。
所以，在近代以前，中国并不存在实质意义上的法治，更没有以法律至上、权利本位为精髓的“良法”，有的只是形式上具有合理性的法律。它为系统严密的官僚体的建立、吏治的发达奠定了坚实的基础。但我们也不能否认近代法律改革的重要意义。传统的宗法礼教法制观已被动摇，新兴的自由、权利、平等的法治原则已展现在国人面前。
分析完中西方法治观念的历程，再回头来看文章开头提出的两个问题，便不难回答了。
参考文献
（１） 尹伊君：《文明进程中的法治与现代化》，《法学研究》１９９９年第６期，P3-16.
（２） Dicey A V. Introduction to the Study of the Constitution. London：Macmillan and Co.,Limited,1926，P183-201.
（３） Raz J. The Authority of Law: Essay on Law and Morality. Clarendon Press, 1979，P212.
（４） Raz J. The Authority of Law: Essay on Law and Morality. Clarendon Press, 1979，P220.
（５） 王人博,程燎原：《法治论》，济南，山东人民出版社，1998，P93-96。
（６） 《管子·任法》
（７） 《管子·任法》
（８） 《商君书·修权》
（９） 张晋藩：《论中国古代人治下的法治》，《法律史论丛》（第四辑），P1-5。
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