您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

最高法院


关于人民法院依法执行行政机关的行政处罚决定应用何种法律文书的问题的批复
最高法院


辽宁省高级人民法院：
关于你院询问当事人对行政机关的行政处罚决定，在规定期限内不向人民法院起诉又不履行，主管行政机关依法申请人民法院强制执行的，人民法院应用何种法律文书的问题，我们研究后认为，依照民事诉讼法（试行）第一百七十条的规定，人民法院接到主管行政机关的申请执行书后
，应当了解案情．如果认为处罚决定正确，则用《执行通知书》通知被执行人在指定的期限内履行．逾期不履行的，强制执行．如果发现处罚决定确有错误，则不予执行，并通知主管行政机关．



1985年9月14日
　　摘要：在人民法院的人员构成中，院长、庭长的地位特殊、职责重大。他们既属于审判人员，也是审判人员的管理者；既要履行审判职责，也要履行与其职务相适应的其他职责。由于院长、庭长直接指导办案，直接管理法官，因而在审判管理工作中，其审判管理责任也更大，特别是在法院内部的层级管理中，更是发挥着不可替代的核心作用。面对新的形势和任务，如何抓好审判管理工作，不断提高法院科学管理的水平，实现向管理要公正、要效率、要形象、要公信的目标，已经成为院长、庭长当前必须加以考虑的问题。

　　
　　一、强化院长、庭长行使审判管理权的迫切性

　　准确把握法院管理的中心工作，遵循司法活动内在规律，建立符合审判规律和特点的审判管理机制，是不断深化法院改革的一项重要内容。然而，司法实践中，在院长、庭长行使审判工作的监督管理方面存在脱节和弱化趋势，制约了保障审判组织依法独立行使裁判权等措施的实施。

　　（一）院长庭长管理行政化管理浓厚

　　法院管理是涵盖审判管理、人事管理和司法政务管理的一个有机体系，而院长庭长分别作为法院、业务庭的代表人，其职责必然包含对审判业务、工作人员和后勤保障事务的管理，三种管理权归集于一身。目前，院长、庭长管理行政化倾向浓厚，院长庭长三种管理权的边界模糊不清，过多的事务性管理工作已经成为影响其充分行使审判管理权的主要障碍。审判管理权难以真正发挥作用。同时，审判管理的范围、程序长期缺乏制度性框架，权责难以明晰，导致院长庭长的审判管理权处于自发行使、各自为政状态。

　　（二）院长庭长审判管理权呈局限性

　　院长庭长行使审判管理权的主要手段是听取重大疑难案件的汇报，履行法定的程序转换、审限延长审批职责等，审判管理的方式、途径单一，范围、内容具有局限性。有的仅在问题暴露后才进行管理，缺乏事前、事中管理；有的院长庭长在签发裁判文书时仅仅是作文字把关；有的管理思维模式固定，只是关注案件质量和效率；院长庭长的审判管理取决于其自觉性和其实质影响力，制度化、规范化不足。

　　（三）院长庭长审判管理权边缘化

　　“一五改革”后，院长庭长处在一个十分尴尬的地位，除了对需提交审判委员会讨论的案件进行审查外，对其他案件过问的正当性在很多时候都会遭到法官的质疑，被认为是干预了审判组织的独立裁判权，其结果是不想管的院长庭长正好借此机会撒手不管，而想管的院长庭长又不知道如何管，院长庭长的审判管理职责边缘化。　

　　二、院长庭长行使审判管理权的定位

　　构建院长庭长的审判管理权，需要明确其与审判权的界限，理顺与其他层级主体审判管理权的关系。

　　（一）理顺院长庭长审判管理权与其他层级主体审判管理权的关系

　　审判管理权从行使主体来讲，包括法院内部不同层级主体对审判执行工作的管理，也包括上级法院对下级法院的指导。基层法院的审判管理主要包括审判组织、审判机构、职能机构三个层级主体的管理。 审判委员会、合议庭及独任审判员作为审判组织，在组织内部分别享有相应的审判管理职能，如审判长行使对庭前准备工作的组织、督促和检查等管理职能。法院、业务庭作为审判机构，其审判管理权由其代表人院长庭长行使。院长庭长的审判管理不仅包括重大疑难复杂个案的微观管理、案件程序控制的中观管理，还包括对整个庭、分管的业务条线、甚至整个法院审判工作的宏观管理。职能机构则是专项行使审判管理职能的业务部门，如综合行使审判管理职能的机构，即成立审判管理办公室。职能机构主要通过案件流程管理、案件质量评查、审判质效评估等手段实现专项或综合的管理职能，其工作成果体现为质量评查报告、质效评估数据等形式。

　　在审判组织、审判机构、职能机构三个层级主体的审判管理中，审判组织即要对组织内部审判事务实施管理，也要接受院长庭长和职能机构的审判管理。从审判管理权发展的历程来看，职能机构行使的审判管理权是院长庭长审判管理权的让与和整合，两者存在一定的交叉关系。 院长庭长行使审判管理职能需要借助职能机构的管理成果，对本部门的审判执行情况分析，查找问题并提出对策，并不断健全审判管理制度。职能机构管理的对象是全院的审判工作，因此，院长庭长也要树立接受管理的理念，在部门内部积极配合职能机构开展审判管理工作。由此可见，三个层面审判管理权的协作、配合砌建了审判管理的大楼，三者不可混淆、不可替代。

　　（二）明晰审判权与审判管理权的界限

　　审判权、审判管理权是司法运行中性质截然不同的两种权限，两者在权力主体、依据、程序、目的方面均存在显著差异。同时，两者也存在相互配合、相互制约的依存关系。审判管理权衍生、从属于审判权，是对审判权的监督、制约，同时也保障审判权的良性运行。审判权作为裁判权，具有独立性，天然地抵抗外来的干预，审判管理权也因而受到审判权的反向制约。因此，审判管理权的行使应尊重审判权的自然特性，遵循其规律，对于涉及审判权行使的方面，如法官对实体权利义务的裁断，适时、克制、不介入。为此，需要科学界定审判管理权的边界，厘清和明确审判管理的范围和内容，也就是要健全和完善案件流程管理、质量评查、审判质效评估、监督指导等审判管理制度，以规范审判管理权的行使和切实发挥审判管理的作用。

　　三、加强院长庭长行使审判管理权的建议

　　院长庭长审判管理权与审判组织、职能机构审判管理权的重要区别是管理范围的差异。审判组织属于自负其责，职能机构则是对全院的审判工作进行中观管理，而院长庭长的审判管理则辐射了微观、中观、宏观管理三个部分。院长庭长审判管理范围的广泛性决定了管理手段的多元化，需要并必将借助于案件质量评查、案件流程管理和审判质效评估“三位一体”的审判管理系统 ，构建点、线、面管理相结合的审判管理体系。

　　（一）以重大个案管理为重点，加强点上管理

　　院长庭长的点上管理，是指以个案管理为重点，加强对重大、疑难、复杂或者新类型的案件、当事人反映强烈的群体性纠纷、有可能矛盾激化的案件等的管理，对案件实体裁决依法行使监督指导权，并做到管理到位但不越权、不越位。一方面要充分尊重审判组织和审判人员对个案的独立裁判权，庭长不同意合议庭意见的，可以建议合议庭进行复议，并以书面形式明确提出需要复议的问题和理由；合议庭复议后，庭长仍不同意合议庭意见的，可以提交分管院领导提请院长决定提交审判委员会讨论，但不得改变合议庭的意见。另一方面院长庭长采取列席合议庭评议、听取汇报、查阅案卷等方式对案件进行审批和审核，着重审查案件争议的事实是否查清，认定争议事实的证据是否充分，程序是否合法，法律适用是否正确，案件的处理结果是否公平、合理，是否符合法律效果和社会效果的有机统一。　

　　（二）以审判流程管理为依托，实现线上管理

　　目前，各地法院普遍建立起审判流程管理制度，并由业务部门负责案件信息录入，由审判管理办公室等职能部门对信息录入的及时性、准确性、全面性进行督查。院长庭长的线上管理，则可依托审判流程管理系统，以节点控制为核心，着重对案件的立案、送达、开庭、裁判、执行、归档、上诉移送等审判流程节点进行监管，从而达到对案件全程的动态跟踪和事中管理。在整个流程运行中，庭长应及时将立案庭移交来的案件进行分配，合理配置本庭的法官资源，确定案件承办人、合议庭组成人员等，对于重大案件，可以决定亲自参加审判；院长庭长应强化审限监控，及时对预警案件进行催办和督办，履行好程序转换、程序延长等事项的审批和重点管理，提高办案效率。

　　（三）以案件质量评查和审判质效评估为载体，抓好面上管理

　　案件质量评查应由职能机构承担，如案件质量评查办公室，基层法院则大部分由审监庭承担，对案件立案、审判、执行的程序、实体以及法律文书、案卷归档的质量进行全面监督，对上级法院改判或发回重审的案件、再审改判案件等进行重点评查。案件评查中发现的问题往往在质量评查通报中予以反映。同时，质效评估数据系统应由审判职能机构负责，如成立审判管理办公室，定期对审判质效评估数据进行提取、分析和通报，以实时反映审判执行工作动态。

　　院长庭长的面上管理以全面掌握审判执行工作基本态势为基础，进行综合指导，对此，应注重借助质量评查结果和质效评估数据。一是针对质量评查中发现的问题，开展针对性的调查研究工作，并组织专题研讨、专项培训，预防和减少类似错误。二是仔细研判审判质效评估数据，分析审判执行整体运行态势，作为优化审判指导监督、实现科学管理的依据；定期召开院务会或工作例会，研究审判质效评估数据及其变化，认真查找审判执行工作中存在的问题，尤其注意抓住案件审判执行中的倾向性、苗头性问题，深入研究背后的实质原因，提出改进措施和建议，并督促落实改进。三是定期主持召开审判长联席会、典型或新类型案例评析会，统一同类案件裁判的价值取向和法律适用。四是定期主持召开二审改判、发回重审案件、涉诉信访案件例会，分析研究存在的普遍性问题，提出解决方案并督促落实。五是组织常规培训、法官讲坛和庭审观摩等活动，开展新的法律法规及司法解释的学习，相互交流审判经验，研讨实践中的疑难问题，提高法律适用能力。