公房维权律师举案析辩“承租人无权处分居住权”实务问题
张生贵
【案例概要】
梁某失业，无固定收入，进入大龄青年，因居住的房屋面积小，结婚一直成为问题，被一再耽误。现居房屋又遭大伯抢占，引起争端。“居住权”是公人最为基本的生存权利，梁某在后街65号楼居住达二十四年之久，这是一处公有住房。1988年拆迁单位将梁某一家人确定为被拆迁安置人，与刘某一家“合用安置”后，由刘某与公房管理部门订立承租协议。梁的大伯认为，承租人是刘某，刘某有权同意其住进来，而梁某认为刘某未征得同居人的一直意见，无权单方处分居住权。为此，向法院提起确认之诉，要求确认刘某同意大伯居住的行为无效。
【法律要点】
北京市人民政府关于公房管理配套规定，公有住房的承租人系家庭成员的代表，未经共居人同意，承租人代表无权处分居住权。法律依据是《物权法》第九十七条“处分共有的不动产或者动产，应当经全体共同共有人同意；《民法通则若干意见》第88条、第89条规定，代表家庭订立公房承租合同的刘某同意大伯居住一间公房的行为无效。
【争点整理】
2月13日和3月1日两次庭审，主审法官采取的三步审理思路，今原告感觉到一些问题，开庭前法官先问原告，大概意见是：部分共有人怎能诉全部权利人？庭前法官向原告提这样的问题，表明法官从主观上否认原告的诉讼主张。
案件实际涉及的是《物权法》第九十七条规定的无权处分原则，“共同共有人未征得其他共有人的同意，处分共有居住权的行为无效”的法律问题。对此《民法通则》及《若干意见》第89条也有明确规定，法院有许多司法判例，这不属于事实争议，仅仅是法律方面的问题；二次开庭前法官向被告刘某直接提问“你愿意让梁某的大伯居住吗？”，而没有询问被告对原告的起诉请求有什么答辩意见。潜在的问题可能是“承租人”有权让谁住谁就可以居住。庭审质证中，法庭依职权通告一则电话记录，称电话向直管公房人员询问，对承租人家庭居住有何规定，答复是承租人内部如何安排居住管理单位无权干预。用公房管理工作人员的答复内容推断承租人有权安置其他人居住。
原告认为其与被告之间的争议涉及的核心问题是大伯并非拆迁部门确定的被安置人，有无权利进住公有房屋的问题。根据《北京市公有房屋管理办法》规定，直管公房管理单位只有在原承租人外迁或去世时，针对承租人更名时必须严格审查。公有住房承租人并非单独权利人，是共居家庭成员的承租代表人，这一点有北京市政府关于公有住房承租配套规定。
【价值判断】
如果支持承租人随意变更居住人，将会导致共居人利益受到普遍侵害，大伯系成年人，无权要求父母或其他人为其提供居住条件，刘某没有抚养成年子女的法定义务。缺乏权利义务关系的前提下，支持刘某的意思表示，违背民法价值及基本法律原则，维护刘某的自由，就会防害梁某的居住安全，因此，考量和衡平两者的法律价值，应当优先保护居住安全为优先。
房管人员的电话答复只言明房管部门不实行经常性监督，公有住房管理实行两头管，中间放的原则，即准住证发放阶段的审核批准和承租人更名阶段的审查准许。“承租人代表外迁或去世后，共同居住的家庭成员有权要求变更承租人”，规定明确“共同居住的家庭成员资格”的审核标准有三项同时具备，一是实际居住两年以上；二是户口在此；三是在本市无其他住房。大伯的户口系拆迁后迁入，属于“人户分离”，且从未居住，在本市其朝阳区有住房，大伯不具备更名资格，因此，大伯抢占共居房的行为侵害了梁某的合法权益。
【法律辩析】
（1）、原告向法庭举用了大伯的女儿搬离此房，只挂户口不居住的证据，证明大伯以女儿曾经居住的理由不能成立，大伯的女儿此前的居住，并非以法定共居人身份，只是亲属之间的寄住事实，不是被安置人，不享有法定居住的权利。不能推导出“女儿搬出，大伯搬进”。只有拆迁被安置人才有权调配居住，此房面积仅有五十平米，已住四人，梁某结婚增加人口，如果允许大伯居住，会造成事实上的拥挤不说，还会引发无休止的家庭矛盾，影响和谐稳定；另从北京市政府公房管理规定查知，如果共居的公有住房发生人员变动时，法律规定只能从有权变更承租人条件中核准居住，因此，大伯无权居住，刘某也无权同意大伯居住，原告诉求确认刘某同意大伯居住的行为无效。
（2）、（2011）二中民终字第13967号民事判决经审理查明部分确认：拆迁单位因房屋尚未配套，对刘某、梁某两户采取合用安置，为刘某一家安置到上述房屋，“两户合用安置”属于共同共有的法律事实业经司法确认。
（3）、“占有返还”与“物权保护”的法律保护顺位关系：
被告大伯曾经起诉梁某“占有返还纠纷”，法院审理后以（2011）民初字第03635号民事判决判令梁某给付钥匙，梁某以原审认定事实不清，适用法律不当为由提出上诉，经二审法院审理改变了一审认定的事实，（2011）二中民终字第13967号民事判决第3页上标第四行“对刘某、梁某两户采取合用安置，为刘某一家安置到上述房屋内，大伯的二女儿于1999年9月搬入，大伯亦将自己的物品放入该居室内。大伯的女儿曾经居住，结婚后搬出此房，大伯的女儿婚前居住仅是亲属之间的寄住，并非拆迁人确定的被安置人口，其搬离此房后，腾出的房屋梁某有权优先使用（参照最高人民法院审判监督指导2010年第3辑“公有住房共同居住人的认定标准”）。
原告一家人起诉的是“物权保护纠纷”，大伯起诉的是“占有物返还纠纷”，原有判决确定的内容是返还原物，该判决对物权保护纠纷不具既判力，“占有返还”请求权依据《物权法》245条规定，本案系“物权保护”请求权，适用《物权法》第33条、34条、35条规定。
最高人民法院编著的物权法条文理解与适用（第711页），当“占有保护请求”与“物权保护请求权”发生冲突的，应当根据物权优先的原则处理。占有保护请求权只确认的是一种占有事实的关系，占有保护请求权与物权保护请求权的效力不同，占有保护请求权不问占有背后有无占有的本权存在，直接针对占有的事实，与占有人是否有权占有无关。
“占有保护请求权”与“物权请求保护权”之间，法律基础不同、功能不同，物权保护请求权是基于物权的绝对性、排他性而规定的一种防卫性请求权，其请求权基础为物权，物权请求权是物权的效力或权能的自然体现，占有保护请求权的基础是占有事实，而非基于确定的权利，不涉及占有物的权利归属问题。物权请求权的功能表现为物权园满状态的恢复，物权效力得到维护，具有终局性和确定性，占有之诉与本权之诉互不妨碍，各自独立，当占有保护请求权与物权保护请求权发生冲突时，最终应依据占有人与本权人之间的法律关系决定物的归属，即法律上的权利义务关系而非事实上的支配关系。
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附件：
A、关于“共居人”权利确认的司法依据：
北京市高级人民法院相关司法指导意见，公房承租人与共同居住的家庭均享有合法居住权，承租协议上签名的承租人以外的家庭成员是公有住房的共居人。
法律适用引述：2003年9月2日北京市高级人民法院对北京市第二中级人民法院请示的刘士奎与刘鸿宇、刘毅财产权属纠纷案的答复：经研究认为，根据《城市公有住房管理规定》以及我国公有住房租赁、拆迁、出售的相关政策，承租、购买公有住房是国家分配给职工的一种社会福利，此种福利的享受人不仅包括承租人，还包括与其共同居住的家庭成员。-----北京市高级人民法院《审判工作规范》第148页 2、请示答复（2003年9月2日）
B、关于共有权人无权单独处分的司法依据
“承租人无权单独处置公有房屋使用权”司法实践：公有房屋的承租人很多时候是家庭的代表，虽然由这个人承租，但往往该公房中有权使用的有很多人。例如拆迁安置的公房，除了承租人外，拆迁中需要安置的人口都有权使用该套公房，承租人要处置该套公房的使用权，在一些情况下就要看其他使用人的意见。如果该套房屋的共同居住人在拆迁中享有一定的既得利益，那么承租人处分使用权时就受到限制。没有征求使用人的同意，承租人就无权处分使用权，如果处分了，就会发生法律上的无权处分。
《合同法》第51条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。
《民法通则若干问题意见》第８９条 共同共有人对共有财产享有共同的权利，承担共同的义务。在共同共有关系存续期间，部分共有人擅自处分共有财产的，一般认定无效。
根据《上海市房屋租赁条例》第38条二款规定，公房承租人转让承租权应事先征得在本处有本市常住户口的共同居住人的同意。因此，公房承租人处分其承租权的自由受共同居住人意思表示的限制，在未经共同居住人同意的情况下，从维护居住人生存利益角度出发，原则上应确认该转让行为无效。具体情况可分别处理，受让人未实际入住公房，未搬离公房的共同居住人有证据证明转让人未经其同意而转让该公房使用权，则该转让行为无效。----《上海高级人民法院关于审理公房承租权确定及使用权转让纠纷案件若干问题的意见》沪高法民一【2004】44号 引自最高人民法院司法政策与指导案例（房地产卷）第255--256页
张生贵律师 13240422999
浙江省房地产违法案件办理工作暂行规定
浙江省建设厅 省政府法制局
浙江省房地产违法案件办理工作暂行规定
浙江省建设厅 省政府法制局
第一章 总则
第一条 为贯彻实施《中华人民共和国城市房地产管理法》及其他房地产管理法律、法规和规章，依法查处违法行为，同时提高办理房地产违法案件的质量和效率，保障公民、法人或其他组织的合法权益，特制定本规定。
第二条 本省各市（地）、县（市、区）房地产行政主管部门办理城市规划区内的房地产违法案件，适用本规定。
第三条 本规定中所称房地产违法案件是指公民、法人或者其他组织的行为违反房地产管理方面的法律、法规、规章，依法由房地产行政主管部门追究法律责任的案件。
第四条 办理房地产违法案件必须坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则。
第五条 办理房地产违法案件应当做到事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规、规章准确，并符合规定的程序。
第六条 办理房地产违法案件时，主管领导和承办人与当事人有利害关系的，应当回避。
第七条 各级房地产行政主管部门应当配备相应的执法人员，具体负责房地产违法案件的办理工作。
执法人员应当经省政府法制工作机构和省房地产行政主管部门的业务培训、考核，取得行政执法证件后，持证上岗。
第八条 各级政府法制工作机构对同级房地产行政主管部门的房地产违法案件办理工作进行监督；上级房地产行政主管部门对下级房地产行政主管部门的房地产违法案件办理工作进行业务指导。
第二章 管辖
第九条 县级房地产行政主管部门管辖本行政区域内的下列房地产违法案件：
（一）房地产开发企业无资质或超资质等级从事房地产开发活动，以及非法进行商品房预售、挪用商品房预售款项的案件；
（二）违反公房管理法规，强占公房，非法转让、转租公房的案件；
（三）公民、法人及其他组织违反房地产权属管理法规规定，逾期拒不申请房屋产权登记及骗取、伪造、非法发放房屋权利证书的案件；
（四）违反房地产交易市场管理规定，私下交易、倒买倒卖、隐价瞒租房屋的案件；
（五）违反房屋拆迁管理法规规定，拆迁人未按规定擅自拆迁，擅自改变补偿、安置标准，擅自扩大或缩小补偿、安置范围，或擅自延长过渡期限，以及被拆迁人无正当理由拒绝搬迁或拒绝腾退周转房的案件；
（六）违反房屋装修管理法规规定，非法装修的案件；
（七）违反房地产管理法律、法规和规章，由房地产行政主管部门办理的其他案件。
第十条 市（地）级房地产行政主管部门管辖本行政区域内有较大影响的，以及同级人民政府和上级房地产行政主管部门交办的房地产违法案件。
第十一条 设区的城市市级与区级房地产行政主管部门之间的职责分工按当地政府有关规定确定。
第十二条 房地产行政主管部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的关于房地产方面违法行为的有关材料，应予受理。
第十三条 房地产行政主管部门受理口头举报，必须作详细记录，经核对无误后，由举报人签名或盖章。举报人不愿用真实姓名的，应当尊重举报人意愿。
第十四条 房地产行政主管部门对不属自己受理范围的举报材料应当转交有权处理的机关或退回，并说明理由。
第十五条 房地产行政主管部门受理关于房地产方面违法行为的有关材料后应当进行审查，不符合立案条件的，须书面告知交办、移送的单位或举报人。
第三章 立案与调查
第十六条 对具备下列条件的违法行为，房地产行政主管部门应当立案：
（一）有明确的行为人；
（二）有违反房地产管理法律、法规、规章的事实；
（三）按照房地产法律、法规、规章规定应当追究法律责任；
（四）属于自己查处职责范围之内。
第十七条 立案须填写《房地产违法案件立案呈批表》，由房地产行政主管部门主管领导批准后正式立案。
第十八条 房地产行政主管部门立案查处的重大案件，应抄报上一级房地产行政主管部门。
第十九条 经批准立案的房地产违法案件，应当及时指派承办人。承办人应有两人或两人以上有资格的房地产执法人员组成。
第二十条 房地产行政主管部门在办理案件过程中，有权向当事人、证人提出询问，索取证据；当事人、证人不得无故拒绝。
询问应制作笔录，经核对无误后，由被询问人签名或盖章。
第二十一条 取证必须合法、全面、及时。
第二十二条 证据有下列几种：
（一）物证；
（二）书证；
（三）视听资料；
（四）证人证言；
（五）当事人的陈述；
（六）调查笔录和现场勘测笔录；
（七）鉴定结论。
承办人必须认真鉴别证据，未经查证属实，不得作为认定事实的根据。
第二十三条 房地产行政主管部门在正式作出行政处罚决定之前，应当允许受处罚人陈述事实、说明情况。
第四章 处罚与执行
第二十四条 经调查认定房地产行为违法的，对仍在进行的，房地产行政主管部门应及时书面通知当事人停止房地产违法行为。
第二十五条 案件承办人在调查取证结束后，应根据事实和法律规定，提出《房地产违法案件调查报告》，连同案卷其他材料送交房地产行政主管部门领导集体审议。
第二十六条 经审议认定举报不实或证据不足，不需要作出行政处罚的，应予撤销案件。重大案件的撤销应当报上一级房地产行政主管部门备案。
第二十七条 经审议认定违法事实清楚、证据确凿的，房地产行政主管部门应当依法作出行政处罚决定。
行政处罚决定应当制作《房地产违法案件行政处罚决定书》（以下简称行政处罚决定书），并送达当事人。
第二十八条 行政处罚决定书应当载明下列内容：
（一）当事人的基本情况；
（二）房地产违法行为的事实和经过；
（三）案件的性质；
（四）行政处罚的法律、法规、规章依据；
（五）行政处罚决定；
（六）行政处罚决定的履行方式和期限；
（七）告知当事人申请行政复议和提起诉讼的期限、机关；
（八）作出行政处罚决定的行政机关名称并加盖印章；
（九）作出行政处罚决定的日期。
第二十九条 行政处罚决定书送达当事人时，应当制作送达手续，分别由送达人和当事人签名盖章。
第三十条 房地产行政主管部门将行政处罚决定书依法送达当事人后，应督促当事人履行，并将履行情况记入《房地产违法案件行政处罚决定执行记录》。
第三十一条 当事人逾期不申请行政复议、也不向人民法院起诉又不履行的，由作出行政处罚决定的房地产行政主管部门提出《房地产违法案件行政处罚强制执行申请书》，连同案卷副本送交同级人民法院，申请人民法院强制执行。
第三十二条 房地产违法案件查处结束后，承办人应当制作《房地产违法案件结案报告》，报房地产行政主管部门批准后结案。
《房地产违法案件结案报告》连同办案过程中形成的文书、图件、照片等资料应及时立卷归档。
第三十三条 重大的及上级交办的房地产违法案件查处结束后，应当将行政处罚决定书、结案报告等材料报上一级房地产行政主管部门备案，或按有关规定上报备案。
第三十四条 房地产违法案件的罚没财物和追回的赃款、赃物的收缴，按照有关规定办理。
第五章 附则
第三十五条 查处房地产违法案件的文书格式由省建设厅统一制作。
第三十六条 本办法自发布之日起施行。
1996年1月15日
