提高举报线索初查成案率之管见
胡立柱
从某市检察机关召开的工作会议得知，该市去年立案查处贪污贿赂、挪用公款案件数只占举人举报中心移送初查线索的4%。成案率低的问题，不仅影响了检察机关的自身形象，而且制约着检察工作的深入开展。举报线索初查成案率低，既有初查的法律地位不明确、立案观念陈旧、举报线索本身价值不高、管理机制不健全、科技含量低等客观方面的原因，也存在审查线索不细致、分流线索不及时、初查不规范、全局观念淡薄、工作主动性不够等主观方面的原因。针对上述问题，结合工作实践，笔者认为提高成案率应从以下几个方面着手：
一、明确初查的法律性质，完善初查机制。
我国《刑事诉讼法》第八十六条规定立案的条件是“认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案”，而对初查却没有明文规定。为了提高初查工作的地位，同时为了加强对初查工作的领导，最高人民检察院在《人民检察院刑事诉讼规则》（下称《规则》）中对初查作了专节规定，并对初查提出两条基本原则，即：举报线索的初查，由检察长或检察委员会决定；在初查过程中，不得对被调查对象采取强制措施。进而在1999年高检院发布了《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》（下称《决定》），界定“初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审查，包括必要的调查。”但是由于初查工作的非法定性，以及由此带来的手段有限性，在实践中制约了初查工作的开展。所以，建议在法律中必须明确初查的法律地位。初查实质上是一般性的调查活动和审查，它是后续侦查的前奏，是立案的基础。只有对初查的法律性质作出界定，才能使初查有法律依据。法律地位明确了，才能规范初查行为，避免在初查阶段滥用强制措施，减少违法违纪现象，提高初查效率，防止有价值的线索流失。
二、更新立案观念。
公安机关侦查工作的开展一般是“从事到人”，与此的不同的是，贪污贿赂犯罪、挪用公款等案件，一般很少有现场可查，举报又不及时，并且犯罪分子往往具有较强的反侦查能力。这使检察机关在工作中形成了“从人到事”的主导型侦查模式，排斥了“以事立案”的实效性，致使立案数量少。为此，需要更新立案观念，第一，要改“以人立案”为主为“以人立案”与“以事立案”并重。在特定条件下要根据案件情况，果断“以事立案”，从而避免对犯罪分子和犯罪行为“漏侦”。这也适应高检院提出的检察改革的要求。第二，放宽程序。根据刑诉法第十二条：“未经人民法院依法判决对任何人都不得确定有罪”的规定可知，在立案阶段不能随意确定犯罪嫌疑人是否有罪，立案的实体意义越来越淡化，而程序意义越来越突出。《决定》也指出“根据案件的具体情况，符合立案条件的，可以直接立案。”由此可见，立案不需要以确凿的犯罪事实为基础，我们要注意避免出现立案与逮捕条件同一，甚至更高的不协调情形。只有在初查阶段，根据案情的发展，不断地收集、固定证据，才能提高成案的实效。这也符合刑诉法放宽程序要求的总趋势。
三、推行密码举报，提高举报线索质量。
据报载，全国检察机关受理的举报线索中，署名举报仅占10%。署名举报少，匿名举报多，举报线索本身价值不高，是造成成案率低的重要原因。因此必须着力提高举报线索质量。密码举报是一种新的署名举报方法，是一种专门工作与群众路线相结合的有效形式。《人民检察院举报工作的规定》，密码举报由举报中心专人负责，并设立密码举报专线和自动受理系统，统一受理、审查密码举报材料。河南省新乡市新华区检察院在全国率先试行密码举报，成案率提高了近10%。密码举报不仅可减轻举报人的心理压力，鼓励群众同职务犯罪作斗争，在一定程度上保证举报内容的真实性，而且还可减少重复、越级举报，避免国家机关重复劳动，提高查办案件的质量，推动反腐败斗争的深入健康发展，应在各级检察机关大力推行。
四、健全管理机制。
有些检察机关对查处职务犯罪工作进行了量化管理，但却不够合理。如，规定完成一件初查的给3分，对移送立案的仅在完成初查的基础上加3分。而立案自然要比一般性调查投入更多的人力和物力，侦查和诉讼过程也比较复杂。这势必造成对能否立案重视程度不够，导致成案率较低。为此，应充分认识到初查是查办案件的第一道程序，是初始环节，应十分重视成案意识，不能以查销、消化线索为目的，在量化管理中，可适当增加移送立案的分值，为提高成案率提供科学合理的机制。
五、加大办案的科技含量。
先进的科技成果 在造福人类的同时，也被一些犯罪分子所利用，他们在作案后或被检察机关调查后，便迅速串供、毁证。传统的侦查手段已适应不了侦破案件的需要。因此，要树立适用现代化技侦手段破案的思想。要逐步建立多层次的办案经费保障机制，增加对交通、通讯、录音录象等办案设备的投入，开发适用于反贪污贿赂系统案件管理、指挥协调、侦查效率管理、信息通报、信息共享的计算机管理体系，逐步实现检察系统的计算机联网，增强办案的科技含量，不断提高侦查工作的现代化水平。
六、加强举报线索审查评估，筛选出真正有价值的线索进行重点侦查。
要增强线索分流的科学性和准确性，提高线索利用价值，应将案件线索分类管理、重点评估、及时分流。对接到举报的一般案件线索，逐件登记后，坚持用“统一审查、统一分流、统一协调”的标准，规范案件线索初查；对有价值的线索，实行案件线索评估、评议制度，及时召开评估会议，由检察长或分管检察长负责决定重要线索的分流，并抽调业务素质强的干警迅速展开初查，力争突破案件。实践证明，这是一种行之有效的措施。据某院统计，去年初查成案率比以前高出了近十三个百分点。
七、从规范办案行为入手，提高办案质量，迅速侦破案件。
实行“案前准备会”制度，为提高办案质量打下坚实基础。规定所有案件在初查前必须召开案前准备会，精心制订初查方案。从根本上克服初查的随意性和盲目性，使每件案件都做到有备而查、有的放矢。开展初查工作，不能将破案的希望寄托在犯罪嫌疑人的口供上，而应十分注重初查手段，初查中要突出一个“秘”字，围绕“秘”字全面收集、固定证据；立案要讲究一个“快”字，符合立案条件的，在固定证据、审核证据的基础上要迅速立案，实现初查向侦查的转换，进而积极运用各种强制措施和侦查手段，全力侦破案件，使侦查机关始终处于一种主动的地位，从而保证案件质量，提高成案率。
八、向初查人员专职化过渡，充分发挥个人主观能动性，全力突破案件。
现在各级检察机关往往人手相对缺乏，更为主要的是，案件初查的专业化程度要求相对较高，由于初查人员未实现专门化、专业化，初查时多为一般性调查，泛泛了解一下情况，然后草草地结案，必然导致初查成案率低。因此要逐步向初查人员专职化过渡，办案人员要发挥主观能动性，主动出击，通过深挖细查来查明案件情况，并全面收集、固定证据，发现犯罪事实，揭露和打击犯罪。
九、增强大局意识，树立检察机关自身良好形象。
要全面认识初查工作的重要性，初查的成功与否，在一定程度上决定着检察机关在群众心目中的形象和地位。对群众的举报线索不能草草初查了事，不能只求数量，不求质量，缺乏大局意识。同时也应注意避免侦查权的滥用，在初查过程中不得对被查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被查对象的财产。
关于印发《关于加强农村传染性非典型肺炎防治工作指导意见》的通知
卫生部 国家发展和改革委员会 民政部 财政部 农业部 国家计
关于印发《关于加强农村传染性非典型肺炎防治工作指导意见》的通知
为做好农村传染性非典型肺炎防治工作，根据全国防治非典型肺炎指挥部《全国农村非典型肺炎防治工作方案》精神，卫生部、国家发改委、民政部、财政部、农业部和国家人口计生委联合制定了《关于加强农村传染性非典型肺炎防治工作的指导意见》。现印发给你们，请按照执行。
卫生部
国家发改委
民政部财政部
农业部
国家人口计生委
二○○三年五月二十日
关于加强农村传染性非典型肺炎防治工作的指导意见
在党中央、国务院的领导下，经过全国上下共同努力，传染性非典型肺炎（以下简称非典型肺炎）的防治工作取得了一定成绩，但疫情形势依然严峻。能否最终控制非典型肺炎的蔓延，关键在农村。为防止农村发生大的疫情，保护广大农民群众身体健康和生命安全，维护农村经济发展和社会稳定，根据《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）、《突发公共卫生事件应急条例》的有关规定和国务院有关指示精神，现就加强农村非典型肺炎防治工作提出以下指导意见。
一、农村防治非典型肺炎的指导思想和目标
各地要以“三个代表”重要思想为指导，充分认识农村非典型肺炎防治工作的艰巨性和复杂性，立足于防大疫、抗反复，按照中央关于“沉着应对，措施果断；依靠科学，有效防治；加强合作，完善机制”的总体要求，坚持预防为主、防治结合、分级负责、依靠科学、依法管理的原则，进一步加强组织领导，周密部署，层层设防，严防死守，尽一切力量遏制非典型肺炎疫情向农村扩散。力争做到：未发生非典型肺炎疫情的地区，当地不出现继发病例；已发生疫情的地区，把疫情控制在最小的范围内，保证农民群众的身体健康和生命安全。
二、大力开展宣传教育
各级政府卫生行政部门要会同有关部门充分利用电视、广播、报刊、互联网等大众媒体，发挥乡村文化站、农技站、卫生院、计生服务站和人口学校、中小学、农民夜校等农村基层文化宣传阵地的作用，采取农民喜闻乐见的多种形式，宣传党中央、国务院关于农村非典型肺炎防治工作的各项决策、部署和总体要求，宣传《传染病防治法》和非典型肺炎防治的基本知识，使广大农村地区的干部群众了解如何保护自己和家人不被感染，并明确在非典型肺炎防治中的权利、义务和责任，增强法制观念和依法防治意识。要使防治宣传进村入户，家喻户晓，让群众懂得非典型肺炎可防、可控、可治的道理，树立信心，消除忧虑和恐惧心理，体现对非典型肺炎病人、疑似病人及其亲属的关怀。
已经发生疫情的地区，要加强对非典型肺炎病人和疑似病人的宣传教育工作，使他们能自觉服从有关部门和组织的安排，主动接受检查、治疗，如实提供有关情况，配合实施隔离、留观等措施。对于个别散布谣言、组织封建迷信活动，干扰防治工作的违法人员，要依据相关法律规定坚决予以打击。
三、做好培训工作
各省、自治区、直辖市卫生行政部门要尽快制定县乡村医务人员的培训计划，组织医学专家编写适宜教材并开展逐级培训，有条件的省区市可通过电视、光盘、录象、网站等远程教育手段进行。
县级医院和中心卫生院医务人员要掌握非典型肺炎的诊断、治疗、隔离、护理、疫情报告及自我防护等知识和技能。县疾病预防控制机构人员要掌握疫情监测、报告、流行病学调查、消毒、隔离及自我防护等知识和技能。一般乡镇卫生院医务人员要熟悉非典型肺炎的临床症状、诊断标准，掌握隔离、消毒、疫情监测报告及自我防护的基本知识和技能。村级卫生人员应熟悉非典型肺炎疑似病例的判断、隔离、消毒、监测、报告及自我防护的基本知识和技能。
要重视并做好乡镇领导、村干部、村民小组长、计划生育工作人员的培训工作，通过他们把广大农民发动和组织起来，形成群防群控的局面，并协助有关部门积极做好农村非典型肺炎病人、疑似病人及家属、密切接触者和返乡人员的思想工作，积极配合防治工作。
四、健全农村疫情监测报告体系
建立以县疾病预防控制机构为中心，以县级医院、乡镇卫生院和村级组织为依托，以村为基础的预防控制非典型肺炎疫情监测报告体系。要充分发挥基层计划生育信息网络的作用。乡村医生和计划生育人员发现可疑患者，应立即报告乡镇卫生院，乡镇卫生院要立即报告县疾病预防控制机构，并采取相应控制措施。对疫情实行日报告和零报告制度，紧急情况随时报告。县疾病预防控制机构接到疫情报告后，要立即派疫情应急处理人员调查核实，并向县卫生行政部门报告，同时逐级报告上级疾病预防控制机构。县卫生行政部门接到疫情报告后，要立即向同级人民政府、上级卫生行政部门和卫生部报告。已发生疫情的地区，村委会要组织村医、村组干部和计划生育工作人员采取多种方式了解掌握村民有关情况，及时发现可疑患者及其密切接触者并立即上报。入户访视的，要采取必要的保护措施。
按照防治结合的原则，加强县级医院和县疾病预防控制机构的协调配合。按照卫生部明电〔2003〕49号通知精神，由疾病预防控制机构指派专业人员进驻指定非典型肺炎诊治医疗机构，开展流行病学调查工作。
努力扩大信息来源和渠道，形成多部门协调配合，群众积极参与的工作机制。积极发挥基层计划生育组织在农村信息网中的作用，对农村流动人口的变动情况进行监测、汇总，为各级党委、政府提供决策参考。县疾病预防控制机构要加强对农村信息网工作的指导，定期开展基层医务人员的培训和信息报告工作的检查。
五、及时有效处理疫情
县级卫生行政部门应成立由疾病预防控制机构和医疗机构等单位参加的疫情应急处理队伍，以县疾病预防控制机构为主，开展非典型肺炎流行病学调查、监测和消毒等项工作。接到当地疫情报告后，要立即开展流行病学调查，研究制订防治对策，尽快控制疫情。
防治农村非典型肺炎，要努力做到早发现、早报告、早隔离、早治疗。一旦发现非典型肺炎病人或疑似病人，应立即报告乡镇卫生院采取措施，就地实行隔离，并指导家人做好个人防护。县疾病预防控制机构接到疫情报告后，应立即报告当地卫生行政部门和上级疾病预防控制机构，并迅速到达现场进行流行病学调查，及时通知县级指定专门机构派专用救护车将病人或疑似病人转运到指定医院进行诊断和治疗。同时，要指导乡村医生和村干部对病人或疑似病人的密切接触者实施医学观察，做好消毒、隔离等工作。一旦在某个村庄、乡镇出现严重疫情时，应及时报告上级政府和卫生行政部门采取果断措施，实行部分住户或整个村庄隔离，坚决控制疫情向其他地区扩散蔓延。
非典型肺炎病人或疑似病人的家庭居所和其接触、停留过的房间、场所，应立即由县疾病预防控制机构采取消毒措施。发生疫情地区的公共交通工具要做好每日的消毒工作。对因患非典型肺炎死亡的，在消毒、防疫处理后，一律就近就地火化，不得乱埋乱葬。
六、加强对城市务工农民和返乡人员的管理
用工单位应采取积极措施，加强对城镇农民工的管理，宣传国家防治非典型肺炎的相关政策和措施，劝阻其不要返乡或向其他地区流动；要安排专人每天询问农民工的身体健康状况，坚决做到就地预防、就地观察、就地治疗，绝不能把非典型肺炎病人或疑似病人送回原籍或推向社会。
加强对返乡农民工、大专院校学生和其他人员的医学观察。要以村为单位，逐一登记从疫区返乡人员和跨地区流动人员，加强监测，发现可疑情况必须立即报告上级部门。在各县（市）长途汽车站、火车站、码头等交通站点，应设立非典型肺炎医学检查登记点，抽调足够人员为来自疫情发生地区的长途汽车、列车、船舶和航班到站的返乡人员实施卫生检疫措施（测量体温，询问有关症状），并登记其姓名、性别、年龄和详细居住地。
对有发热等症状者，应立即留验，并通知当地疫情处理机构派专用救护车将其转送指定地点隔离观察。对确诊病人或疑似病人，县疾病预防控制机构应按有关规定进行处理和上报。对无症状者，各医学检查登记点应通知其家庭所在地乡镇政府，由当地政府组织人员对其实施医学观察。
对于前阶段未进行登记管理的地区，应立即组织力量对已从流行地区返乡并仍在疫病潜伏期内的人员进行逐个排查，按要求进行医学观察。
七、提高农村医疗应急救治能力
县级卫生行政部门应指定若干县、乡医疗卫生机构设立发热门诊、隔离留观室，隔离留观应有一定的隔离单间。接诊中一旦发现疑似病人，应立即收治到隔离室，不能以任何理由拒绝诊治或让病人自行前往其他医院就医。对确诊或疑似的非典型肺炎病人，应立即用专用救护车转送到指定的医院隔离治疗。接诊非典型肺炎病人或疑似病人的各类医院，要严格落实医务人员自身防护措施，防范院内感染。
每个地（市）要根据需要指定一所有一定技术能力的医院，作为专门收治非典型肺炎病人的定点医院，按消毒隔离的有关规定设立非典型肺炎病人或疑似病人的隔离病区，其中备有收治疑似病人的若干单间。长远性农村传染病防治体系建设，要纳入国家突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划中统筹安排。
各定点医院要备有呼吸机、床旁X光机、血氧饱和度监测仪等医疗器械和充足的救治药品，备有必须的消毒药械和个人防护用品，个人防护用品必须按要求储备。医护人员必须经过专门培训，配备专用救护车，及时转运在家庭、乡卫生院隔离的病人或疑似病人。必要时可由当地政府无偿征用有关部门和社会的适宜车辆，用于转运病人。
各地要根据实际需要，建立一支由省、市级医疗卫生机构临床医师、护士、医技和公共卫生人员组成的农村非典型肺炎疫情应急医疗救治队伍。临床医师中应配有呼吸科和重症监护科的医师，能独立处置呼吸衰竭重症病人。公共卫生人员应包括流行病学技术人员、消毒防疫人员等，能够开展相关流行病学调查、社会人群监测和公共场所消毒。配备必需的消毒药械、急救医疗器械、药品、个人防护用品和救护车，指导县、乡医疗卫生机构进行疫情处理和医疗救治。形成上级业务部门指导有力，当地诊断、转运、抢救病人及时有效的工作机制，最大限度地提高治愈率，降低病死率。
八、完善并落实相关经济政策
各地要坚决落实国家对农民（含农民工）中的非典型肺炎病人实行免费救治的政策。对农民中的非典型肺炎病人，医疗机构均采取记帐制，在办理登记手续后直接按诊疗程序进行就诊、检查、留验、隔离、住院治疗等，不再交纳各项费用，包括患者住院期间的伙食费用。疑似病人留验隔离期间，检查和治疗也一律免费。所发生的救治费用由救治地政府财政负担。中央财政对中西部困难地区原则上按50%给予补助。
对于医疗机构承担非典型肺炎防治任务所发生的门诊、病房基础设施建设、医疗设备、防护用品、车辆购置以及一线医务人员补助费用等，应由地方政府财政按合理需要予以保障，中央财政对中西部困难地区县级医院发热门诊和隔离观察室应急改造及急需基本设备购置费用原则上按50%给予补助。
县级疾病预防控制机构的建设，要根据国家关于2003年建成疾病预防控制机构网络的总体要求，加快实施。消毒车的购置由地方政府统筹安排解决。省级要组建应急医疗救治队伍，财政要保证支援农村非典型肺炎防治工作医疗队的所需费用。
救治机构和疾病预防控制机构要严格执行国家规定的收费标准，严禁擅自提高收费标准、乱收费等行为。卫生部门要及时了解医院救治情况和资金需求以及使用情况，并及时将有关情况审核汇总分别报同级计划部门和财政部门；计划和财政部门要及时安排应急项目，审核下达建设投资和拨付补助资金，必要时可预拨款项；民政部门要做好农村患者的贫困救助工作，切实解决由于非典型肺炎给个人、家庭带来的经济影响，避免因病返贫、因病致贫的现象发生。
农业等部门要加强农民负担监督管理，防止借非典型肺炎防治名义向农民乱收费，加重农民负担。当前和今后一个时期，不能以防治非典型肺炎名义，强行向村组、农户收取或摊派任何费用。向农民发放防治非典型肺炎宣传品，应当免费提供。对防治非典型肺炎的药品及防护用品，应当引导农民自愿购买，不得向农民强制收费。
九、大力开展农村爱国卫生运动
各地要认真贯彻“开展爱国卫生运动，推动卫生防病工作”电视电话会议精神，充分发挥农村各方面的爱国卫生力量，积极开展农村非典型肺炎防治工作。要广泛动员群众，积极开展以整治内外环境、清除垃圾污物、做好饮用水源和人、畜粪便卫生管理为重点的农村爱国卫生运动，改善农村卫生面貌，促进非典型肺炎防治工作。
十、进一步加强组织领导
各级政府主要负责同志要按中央要求对农村防治工作亲自抓，负总责。建立强有力的领导班子，制定农村防治非典型肺炎应急方案和保障制度，明确各部门的职责。农村非典型肺炎防治工作要以县为基本防治单位，统筹协调全县人、财、物等资源，统一指挥当地城乡居民、机关、部队、企事业单位的防治工作，形成县、乡、村一体防治，各部门分工合作的工作机制。
乡镇政府负责本乡镇非典型肺炎防治工作的组织、动员与协调，督导各村落实防治方案。村委会要明确责任，组织和督促村民小组长、村民代表、乡村医生和计划生育工作人员，做好卫生科普宣传，报告可疑情况，做好家庭隔离及互帮互助等工作。
各级政府应成立督导小组，对基层防治工作进行认真督导检查，发现问题及时纠正。对于推诿、失职者应予以批评教育，造成后果者应予以行政处分，直至追究法律责任。
各地政府一定要从保护农民健康、促进农村经济发展和社会稳定的全局出发，充分认识做好农村非典型肺炎防治工作的重要性和紧迫性，按照本指导意见，结合本地实际，制定切实可行的农村非典型肺炎防治方案，加强组织领导，克服麻痹思想，抓住宝贵战机，确保各项工作的落实。
