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　　一、破产管理人承担民事责任的理论基础

　　（一）交易费用理论　

　　新制度经济学者认为，法律制度的设置旨在节约交易费用。围绕这个核心，政府就要通过制定具有强制力的市场法律制度，通过一系列救济手段，减少的不确定性，最终达到降低由于社会分工和专业化程度提高而增加的交易费用的目标。现代企业日趋复杂的财会、管理和人事制度是产生独立的破产财产管理从业人员的直接动因。众多专业的破产管理人高效、有条不紊地处理着各类破产业务，确保了破产财产的保值增值。与此同时，债权人不得不提高监督成本，提防破产管理人利用职权侵吞、损害破产财产，这无形中增加了交易费用。在这种情况下，破产管理人的民事责任制度应运而生。对债权人和其他利害关系人承担的注意义务和忠实义务促使破产管理人以最为谨慎的态度对待破产财产，以期实现经营运作的最大效益。法律规定破产管理人须因民事义务的违反而承担民事责任，使得破产管理人行为的法定成本增加，执业风险加大，可以对其产生较强的威慑力，同时亦可使处于弱势地位的债权人可以安全、从容地与破产财产的经营管理分离，而不会支付高昂的成本和监督成本。

　　（二）法律概念分析理论

　　法学的魅力在于它惊人的对称性。法学方法论特别注重对概念的体系建构，强调一些基本概念的逻辑分类和对称。对同一主体而言，法律规范必须保证其权利与义务、权力与责任的一致性。就破产管理人而言，其基于法定受托人的地位能对破产财团产生巨大的支配和影响，并且随着破产管理人职业特性的成熟，他们获取管理报酬已经成为常态。对此，法律需要给他们配置相应的义务与责任，以确保法律概念体系的均衡。英美法所特有的信托财产制度也充分体现了讲求权力、权利和义务平衡的精神。衡平法有句重要格言：“拥有对他人利益的高度优越与影响之地位即为受信者或受托人”。它强调诚信义务是从处分他人利益可能性而产生的结果。破产管理人作为法定受托人，其承担执业过失民事责任的原理亦不例外。

　　（三）社会公共政策理论

　　学者指出：破产法上除了债权人的利益之外还有其他利益需要顾及，处理破产问题，除了尊重诸如债权人保护的经济价值之外，还应当重视经济价值之外的其他诸如道德的、政治的、社会的以及社会个体利益的价值等。破产管理人对破产财产掌握和控制已经不仅仅代表着全体债权人的利益了，他们的管理行为还关系到广大雇员的生计和国家的税收。社会使命的背负把破产管理人推上了利益冲突的浪尖。由于大公司大企业破产财产的公平分配直接影响着社会经济生活的稳定，为了对破产管理人进行有效的控制和监督，立法者要求破产管理人承担执业过失民事责任的态度已经异常坚决。

　　（四）权利滥用禁止理论

　　所谓权利滥用之禁止，是指一切民事权利之行使，不得超过其正当界限，行使权利超过其正当界限，则构成权利滥用，应承担侵权责任。根据这一理论，破产管理人因其法定受托人的地位对整个破产财团的控制权，他们可以基于破产财产最大化的正当目的行使其控制权，但其运用其控制力对破产财团的经营决策施加影响时，应该是为了破产财团和全体债权人的整体利益而行事，不得为自己谋取不正当利益，亦不得疏于注意导致破产财产遭受损害。如果破产管理人未能履行法律规定的诚信义务，则应承担相应的损害赔偿责任。

　　二、破产管理人民事责任的性质

　　依民法理论，破产管理人在执业过程中因出现差错而发生的民事责任，可以分为违约责任与侵权责任两种。违反约定义务承担违约责任，而违反法定义务则须承担侵权责任。在历史上，合同法一直是法官用以控制专业人士行为的主要手段。法律用隐含条款的方式载明专业人士必须运用合理的注意和技能来弥补合同条款的漏洞和不足。所不同的是，破产管理人尽管也以专业人士的身份提供服务，但法院从一开始就在破产管理人的选任中扮演着重要角色，成为不可替代的部分，这在很大程度上削弱了破产管理人作为全体债权人受托人的色彩。考虑到破产程序一般强制执行程序的性质和破产管理人法定受托人的法律地位，不论破产管理人是由法院任命还是由债权人会议任命，均不能降低破产管理人的执业注意标准。立法和判例中总结确立的破产管理人民事义务是在对社会公共政策审度后的一种概括，目的是为了制约处于优势地位的破产管理人，保护债权人和其他利害关系人的合法利益。因此，由违反法定注意义务和忠实义务引起的侵权责任在破产管理人执业过程中的作用是基础性的。在侵权法迅速发展的破产管理人的责任承担对象不再仅仅是债权人了，而且扩展到有利害关系的第三人，侵权责任以其开放性、灵活性倍受法官青睐。正是基于此，新《破产法》第二十二条第三款规定：“指定管理人和确定管理人报酬的办法，由最高人民法院规定”。2007年4月12日，最高人民法院公布了由本院审判委员会第1422次会议通过的《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》，该规定于2007年6月1日施行。由此可见，我国法院对管理人的委托采用指定方式，所以，我国破产管理人的民事责任属侵权民事责任。

　　三、破产管理人民事责任制度的构建

　　（一）主观过错或无过错

　　大体上，美国判例法在破产管理人民事责任标准领域有三种主要观点或曰三个发展阶段：故意标准、过失标准和重大过失标准。笔者认为，美国的破产管理人民事责任主观标准的发展阶段是与其托管人制度的发展分不开的。英美法系国家凭借高度发达、完善的信托制度，将财产的信托关系引入企业破产法，使受托人在法律上具有独立地位，仅以受托人的名义为法律行为，建立了成熟的托管人制度。新《破产法》施行后，最高人民法院启动了企业破产法司法解释起草工作，目前已经完成《企业破产法司法解释（征求意见稿）》。《企业破产法司法解释（征求意见稿）》第十一章法律责任四—管理人民事责任中，提及到过错责任和备选方案中的无过错责任。笔者认为，目前我国破产管理人民事责任宜适用过错责任，且宜采用故意和重大过失标准。理由是：1、我国的破产管理人还处于培育阶段。我国的破产管理人指定制度正是考虑到了这一点。2、我国破产管理人执业现状的需要。（1）被动执业，报酬难以预期。如以随机方式确定的异地破产管理人，在对破产企业的财产状况一无所知、未能对管理风险和管理能力进行评估的情况下，被动接受指定，而且无正当理由不得拒绝法院的指定，无疑增加了其执业风险。管理人业务作为一个新兴的行业，管理人对报酬的期盼值比较高。但如何确定管理人的报酬对法官而言是个两难的选择。（2）职工问题及相关费用难以解决。来自北京二中院的调研报告显示：“企业破产法虽然规定了专业管理人制度，取代了以前带有浓厚行政色彩的清算组，但在新旧法过渡时期，在国有企业破产案件中清算组的存在仍然是非常必要的。实践证明，国有企业破产中许多历史遗留问题，如职工安置等，不是管理人单独能够解决的，需要政府等多方力量来综合治理，共同解决，清算组存在有特定的作用”。（3）责任重，风险高。来自福建省司法厅的数据显示，2007年度年检的福建省律师事务所337家，4163名律师，其中厦门市律师事务所55家，815名律师。但报名参选福建省高级人民法院企业破产案件管理人名册（名额：机构20个，个人10名）的，只有25家律师事务所和59名律师(其中厦门6家，13名律师)最后入选的只有15家律师事务所（厦门5家），9名律师（厦门4名）。

　　（二）义务的违反

　　在破产管理人承担的民事义务中，破产管理人所承担的忠实义务居于首要位置。破产管理人的忠实义务要求破产管理人不得以损害债权人和其他利害关系人利益的方式行为，不得将自己或与自己有关联的人的个人利益置于债权人利益和其他利害关系人利益之上。破产管理人忠实义务的核心在于破产管理人不应当利用自己作为破产财团受托人的身份获得个人利益。就忠实义务的本质而言，忠实义务属于一种客观性义务，同时也是一种道德性义务，它强调破产管理人实施的与债权人和其他利害关系人利益有关的行为必须具有公正性。在实践中，破产管理人的忠实义务常有以下表现形式：1、破产管理人不得因自己的身份而受益。2、破产管理人不得收受贿赂、某种秘密利益或所允诺的其他好处。3、破产管理人必须严守竞业禁止原则。4、破产管理人非经允许不得泄漏破产业务的商业秘密。5、破产管理人不得侵吞破产财产及其掌握的其他财产。6、破产管理人不得利用破产财团的和商事机会。破产管理人的忠实义务采用了客观的标准，无须深入考察破产管理人的主观意图，违反忠实义务的认定相对简单和直接。

　　相对忠实义务而言，破产管理人注意义务则复杂许多。目前世界各国都通过制定法或判例法的形式先后确立了破产管理人承担的一般性注意义务。注意义务是指履行一个普通谨慎的人在相似情况下将付出的注意与勤奋的义务。破产管理人的注意义务本质上是一种管理性的义务，是破产管理人在管理破产财产活动时应依法运用自己的才能、技能、知识、判断和经验并达到某种标准的义务。破产管理人的注意义务与其承担的职责紧密相连。在实践中，破产管理人的注意义务具体表现主要有：1、谨慎接管债务人移交的全部财产和与财产有关的一切帐册文件。2、对破产财团的管理处分，包括保管清理破产财产、继续经营债务人事业等。3、对破产债权的调查审查。4、尽心处理各种诉讼仲裁活动。5、向法院、债权人和其他利害关系人报告工作和通告。6、请求召开债权人会议。7、对取回权、别除权的标的物的善管义务。8、依法变价和分配破产财产。9、审慎选择委托提供相关服务的专业人士。10、与破产程序相关的其他注意义务。

　　破产管理人除了要承担其作为破产管理人的注意义务以外，还要承担其他法律上的注意义务。如果破产管理人继续经营公司业务的，必须遵守公司法上关于公司董事注意义务的规定。此时，破产管理人在经营管理过程中的注意义务则表现为：1、遵守公司法和其他制定法规定的注意义务。2、遵守公司章程规定的注意义务；在授权范围内行为的注意义务。3、一般的勤勉义务。

　　（三）损害后果

　　按照大陆法系和英美法系的理论，过错责任必须具备损害后果这一要件。侵权损害可分为两大类别即有形损害和无形损害，其中，有形损害包括侵犯他人的有形财产和有形人格而导致的损害，而无形损害包括侵犯他人的经济利益和无形人格而导致的损害。破产管理人作为破产财团的法定受托人，控制和经营破产财产，其执业过失导致利害关系人损害一般被认为属于财产损失范畴。实践中，破产管理人的失职行为既可能导致破产财团的积极损失，如额外付出、财物的毁损灭失，又可能导致破产财团的消极损失，如利润损失、商事机会的丧失。因此，“财产”一词应作扩充解释，包括有形财产和无形财产。对无形财产侵害所造成的损失在普通法中称为“纯经济损失”。破产管理人侵权行为的损害后果包括对破产财团有形财产的损害是毫无疑问的。在现代两大法系国家，过失侵权原则上不对他人的纯经济损失提供保护，仅仅在例外的情况下，过失侵权法始对原告的纯经济损失提供保护。过失侵权法究竟保护哪些范围内的纯经济损失，各国并无统一的标准。

　　（四）因果关系

　　 因果关系是侵权行为法中的重要概念。在民事责任中，因果关系通常被视为联系侵权行为和损害后果之间的逻辑纽带。在侵权法尤为发达的普通法国家，法官采取了“事实原因”和“法律原因”两分法的分析进路。法官们在实践中总结出“除非判断法”来确定被告行为是否属于事实原因，即“如果没有被告的行为，原告是否还会遭受相同的损失”，如果答案是“否”，则被告的行为会被视为原告损失的必备条件，即事实原因成立；如果答案是“是”，则被告的行为不是必备条件，也就不可能成为事实原因。通常，法官会考虑以下几个方面的因素：时间上的顺序性、原因现象的客观性、结果的自然性和合理性等。实践中居于统治地位的法律原因认定方法是“可预见性”规则，该规则强调被告只对自己可以预见的损害后果承担法律责任，可预见性是以普通理性之人在相类似情形下的预见能力为衡量标准。

　　（五）责任的免除及限制

　　1、免责情形

　　破产管理人在履行职责过程中受到诸多限制，这在一定程度上增加了管理的难度，如果法律无视破产管理人执业风险过高的事实，则显失公平，不利于这一职业的生存和发展。（1）商事判断规则。其基本涵义是破产管理人直接控制破产财团经营决策时，只要基于合理的商业目的进行风险性经营活动，即使失败，亦免于责任追究。除非该错误是由于管理人主观过错造成的。（2）法院指令。法律规定，破产管理人的行为如果事先得到法院的许可，可取得责任豁免。该条件只在管理人善意利用法院指令行事时方可免责。（3）时效限制。罗马法上有句法谚：“法律不保护权利的睡眠者。”时效制度设立的初衷，就在于对民事权利的限制。对破产程序中的利害关系人而言，要求破产管理人承担民事损害赔偿责任的权利属于请求权，适用诉讼时效。（4）最高限额赔偿。目前各国破产法并没有对最高赔偿额制度作出规定，但我们可以在海商法中找到类似的制度。我国海商法第11章对海事赔偿责任限制作了详细的规定，采用了“计算单位”这一标准。

青海省人大常委会


西宁市人大常委会关于修改《西宁市社会治安综合治理条例》的决定


（2002年12月26日西宁市第十三届人大常委会第七次会议通过 2003年4月1日青海省第十届人大常委会第一次会议批准）



西宁市第十三届人民代表大会常务委员会第七次会议决定对《西宁市社会治安综合治理条例》作以下修改：

一、原第二条修改为第三条：“社会治安综合治理的根本任务是动员和组织全社会的力量，运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等手段进行综合治理，预防和惩治违法犯罪，维护社会治安秩序，保障社会稳定。”

二、原第三条修改为第五条，并增加第（七）、（八）、（九）三项内容。

三、原第五条修改为第四条：“社会治安综合治理必须遵循打防结合，预防为主的方针。坚持打击与防范并举，治标与治本兼顾，重在防范，重在治本，坚持专门工作与群众路线相结合及‘谁主管，谁负责’的原则和‘条块结合、以块为主’的属地管理原则。实行目标管理、领导责任查究和一票否决权制度。”

四、原第六条修改为“各级人民政府要把社会治安综合治理工作纳入本地区经济社会发展总体规划和年度计划。”

五、原第七条修改为第二条：“本市行政区域内的机关、团体、企事业单位、社区居民委员会和村（牧）民委员会及其他组织和公民均应遵守本条例。”

六、原第八条修改为第七条：“社会治安综合治理工作由各级人民政府统一组织实施。”“公安机关是社会治安工作的主管部门，在社会治安综合治理工作中应发挥职能作用。”

七、原第九条修改为第八条：“市和区、县及乡镇、街道设立社会治安综合治理委员会。”“社会治安综合治理委员会负责指导、协调社会治安综合治理工作。各级社会治安综合治理委员会下设办公室，配备专职或兼职工作人员负责处理日常工作。”“社区居民委员会、村（牧）民委员会应有一名主任或副主任分管社会治安综合治理工作。”“机关、团体和企事业单位应设立社会治安综合治理机构，配备专职或兼职工作人员。”

八、删除原第十条第二款的内容。

九、将原第十一、十二条的内容合并，修改为第十条：“各地区、各部门、各单位应制定社会治安综合治理工作的责任目标，将责任人的职责、任务列入责任人任期目标，层层签定责任书，并制定考核、奖惩办法。”“法定代表人是本单位社会治安综合治理工作第一责任人，分管负责人为主要责任人。”

十、删除原第十三条的内容。

十一、原第十四条修改为第十一条：“各级公安机关、人民检察院、人民法院、司法行政机关和人民武装警察部队应严格依法履行职责，充分发挥在社会治安综合治理中的职能作用。”“（一）公安机关应依法打击刑事犯罪，及时查处侦破各种危害社会治安的违法犯罪案件，妥善处置各种突发事件，做好治安防范工作，制定、落实各项治安管理制度，加强对特种行业及流动、暂住人口和租赁房屋的治安管理，疏导、调处各种民间纠纷，检查、指导各单位内部的安全防范和群防群治工作，做好对刑满释放、解除劳教人员的回访、帮教工作；”“（二）人民检察院应通过依法行使检察职能，加强法律监督，提出检察建议，做好对监外执行人员改造的监督工作；”“（三）人民法院应做好刑事案件的审判工作，及时处理行政、民事案件，防止矛盾激化；”“（四）司法行政机关应加强对公民的法制宣传教育，做好对刑满释放和解除劳动教养人员的安置帮教工作，加强对人民调解组织的指导；”“（五）人民武装警察部队要积极开展警民联防，加强治安巡逻，做好内部保卫和执勤工作。”

十二、原第十五条修改为第十二条：“各级教育行政部门和各类学校要注重学生的思想品德和法制教育，开展创建安全文明校园活动，健全学校治安保卫组织，建立和完善学校及其周边地区治安管理长效机制，落实社会治安防范措施。”

十三、原第十八条修改为第十五条：“劳动保障部门要做好促进就业和再就业工作，建立健全劳动关系协调机制，加强社会保障工作，维护社会稳定。”

十四、原第十九条修改为第十六条：“民政部门要加强基层政权和群众性自治组织的建设，加强社区建设，强化对各种社会团体的管理，做好社会救助工作，保障困难群众的基本生活，维护社会稳定。”

十五、原第二十条修改为第十七条：“卫生和药监部门要加大公共卫生监督管理力度，保障人民群众的健康和生命安全。”

十六、原第二十二条修改为第十九条：“城建部门要结合城市总体规划的制定和实施，推进社会治安防范设施建设，指导物业管理公司参与社区治安防范工作。”

十七、增加一条规定，作为第二十条：“经济贸易管理部门要督促企业搞好安全保卫，减少和防止安全隐患与事故。”

十八、删除原第二十五条的内容。

十九、原第二十六条修改为第二十三条：“社区居民委员会、村（牧）民委员会在社会治安综合治理中的主要责任：（一）对居（村、牧）民进行社会主义法制教育和道德教育；（二）制订和完善居民公约、村民公约，开展各种形式的精神文明创建活动；（三）建立健全群众性治安保卫组织和人民调解组织，做好治安防范工作，及时调解各种民间纠纷；（四）落实防盗、防火、防破坏和其它治安灾害事故的具体措施；（五）及时报告本辖区和涉及本辖区的群体性纠纷或苗头，积极采取排解措施或协助有关部门妥善处置；（六）做好本辖区违法人员、刑满释放和解除劳动教养等人员的安置帮教工作；（七）协助当地有关部门做好本村、本社区外来人员暂住、寄住和租赁房屋的管理工作；（八）参加乡、镇人民政府、街道办事处组织的社会治安综合治理活动；（九）组织居（村、牧）民参加治安联防，协助司法机关查处各类违法犯罪案件，做好禁赌、禁毒工作，反对邪教，制止封建迷信活动；（十）经常开展安全、文明社区创建活动；（十一）法律、法规规定的其他责任。”

二十、原第二十七条修改为第二十四条：“每个家庭要教育家庭成员遵纪守法，做好家庭安全防范工作。对无行为能力或限制行为能力的家庭成员，监护人要切实履行教育和监护责任。”“公民应当学法、守法，自觉遵守社会公德，维护社会治安秩序，同各种违法犯罪行为作斗争。”

二十一、删除原第二十八条的内容。

二十二、原第三十四条修改为第三十条：“各地区、各部门、各单位对社会治安综合治理工作定期或不定期进行检查；全市的社会治安综合治理工作每两年检查评比一次。”

二十三、原第三十五条修改为第三十一条，增加第（三）项内容：“协助公安、司法机关侦破重、特大案件的。”

二十四、原第三十六条第一款修改为第三十二条第一款：“经社会治安综合治理委员会考核，没有达到社会治安综合治理规定目标或有下列情形之一的地区或单位，给予通报批评、黄牌警告、直至实行‘一票否决’，同时建议主管部门给予第一责任人、主要责任人和直接责任人适当的纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第二款修改为：“违反前款规定，被实行‘一票否决’的，在规定期限内不得评选为文明、先进单位，其第一责任人、主要责任人，不得评选先进、模范，不得晋职、晋级。”

二十五、原第三十七条修改为第三十三条：“违反本条例规定不履行职责的，社会治安综合治理委员会有权督促其履行，并予以通报批评；仍不履行的，社会治安综合治理委员会可以向其主管部门或行政监察机关提出处理建议。接到建议的机关应在30日内将调查、处理结果，反馈给提出建议的社会治安综合治理委员会。”

二十六、删除原第四十、四十一条的内容。

二十七、原第四十二条修改为第三十六条：“对控告、检举、扭送违法犯罪嫌疑人员的公民进行打击报复的，由其所在单位或有关部门依法给予行政处分或治安处罚，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

二十八、原第四十三条修改为第三十七条：“弄虚作假骗取荣誉的，由其所在单位或主管部门或当地社会治安综合治理委员会给予通报批评，并由当地县级以上地方社会治安综合治理委员会建议批准机关撤销其荣誉称号。”

二十九、删除原第四十四、四十五条的内容。

此外，对条例部分条款的结构和文字作了相应的修改和调整。

本决定经省人大常委会批准后于2003年5月1日起施行。

《西宁市社会治安综合治理条例》根据本决定作相应的修正。



附：西宁市社会治安综合治理条例（2003年修正本）

第一章 总则

第一条 为了加强社会治安综合治理，维护社会稳定，保障改革开放和经济建设的顺利进行，根据全国人民代表大会常务委员会《关于加强社会治安综合治理的决定》和有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本市行政区域内的机关、团体、企事业单位、社区居民委员会和村（牧）民委员会及其他组织和公民均应遵守本条例。

第三条 社会治安综合治理的根本任务是动员和组织全社会的力量，运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等手段进行综合治理，预防和惩治违法犯罪，维护社会治安秩序，保障社会稳定。

第四条 社会治安综合治理必须遵循打防结合，预防为主的方针。坚持打击与防范并举，治标与治本兼顾，重在防范，重在治本，坚持专门工作与群众路线相结合及“谁主管，谁负责”的原则和“条块结合、以块为主”的属地管理原则，实行目标管理、领导责任查究和一票否决权制度。

第五条 社会治安综合治理工作包括打击、防范、教育、管理、建设、改造工作。社会治安综合治理的主要工作是：

（一）打击各种危害社会的违法犯罪活动，依法严惩严重危害社会治安的刑事犯罪分子；

（二）采取各种措施，严格管理制度，加强治安防范工作，堵塞违法犯罪活动的漏洞；

（三）加强对公民特别是青少年的思想政治教育和法制教育，提高文化、道德素质，增强法制观念，预防和减少违法犯罪；

（四）鼓励群众自觉维护社会秩序，同违法犯罪行为作斗争；

（五）积极排查调处、疏导民间各类矛盾纠纷，消除不安定因素；

（六）加强对违法犯罪人员的教育、挽救、改造工作，妥善安置刑满释放和解除劳教的人员，减少重新违法犯罪；

（七）加强铁路护路联防工作，保障铁路运输的安全畅通；

（八）加强对流动人口、暂住人口、租赁房屋的治安管理，并使其治安管理工作规范化；

（九）法律、法规规定的其他社会治安综合治理工作。

第六条 各级人民政府要把社会治安综合治理工作纳入本地区经济社会发展总体规划和年度计划。

第二章 组织机构与职责

第七条 社会治安综合治理工作由各级人民政府统一组织实施。

公安机关是社会治安工作的主管部门，在社会治安综合治理工作中应发挥职能作用。

第八条 市和区、县及乡镇、街道设立社会治安综合治理委员会。

社会治安综合治理委员会负责指导、协调社会治安综合治理工作。各级社会治安综合治理委员会下设办公室，配备专职或兼职工作人员负责处理日常工作。

社区居民委员会、村（牧）民委员会应有一名主任或副主任分管社会治安综合治理工作。

机关、团体和企事业单位应设立社会治安综合治理机构，配备专职或兼职工作人员。

第九条 各级社会治安综合治理机构的主要职责：

（一）贯彻执行社会治安综合治理方针、政策和法律、法规；

（二）贯彻执行上级有关社会治安综合治理工作计划并组织实施；

（三）组织、指导、协调各部门、各单位落实综合治理措施；

（四）监督、检查本行政区域社会治安综合治理领导责任制、目标管理责任制的落实；

（五）定期分析社会治安形势，研究制定对策，总结推广社会治安综合治理工作经验；

（六）办理社会治安综合治理的其他事项。

第十条 各地区、各部门、各单位应制定社会治安综合治理工作的责任目标，将责任人的职责、任务列入责任人任期目标，层层签定责任书，并制定考核、奖惩办法。

法定代表人是本单位社会治安综合治理工作第一责任人，分管负责人为主要责任人。

第三章 社会责任

第十一条 各级公安机关、人民检察院、人民法院、司法行政机关和人民武装警察部队应严格依法履行职责，充分发挥在社会治安综合治理中的职能作用。

（一）公安机关应依法打击刑事犯罪，及时查处侦破各种危害社会治安的违法犯罪案件，妥善处置各种突发事件，做好治安防范工作，制定、落实各项治安管理制度，加强对特种行业及流动、暂住人口和租赁房屋的治安管理，疏导、调处各种民间纠纷，检查、指导各单位内部的安全防范和群防群治工作，做好对刑满释放、解除劳动教养人员的回访、帮教工作；

（二）人民检察院应通过依法行使检察职能，加强法律监督，提出检察建议，做好对监外执行人员改造的监督工作；

（三）人民法院应做好刑事案件的审判工作，及时处理行政、民事案件，防止矛盾激化；

（四）司法行政机关应加强对公民的法制宣传教育，做好对刑满释放和解除劳动教养人员的安置帮教工作，加强对人民调解组织的指导；

（五）人民武装警察部队要积极开展警民联防，加强治安巡逻，做好内部保卫和执勤工作。

第十二条 各级教育行政部门和各类学校要注重学生的思想品德和法制教育，开展创建安全文明校园活动，健全学校治安保卫组织，建立和完善学校及其周边地区治安管理长效机制，落实社会治安防范措施。

第十三条 文化、广播、电视、新闻、出版部门应加强对文化市场的管理，坚持向公民进行道德、纪律、法制和社会治安综合治理的宣传教育，协同有关机关依法查处制作、传播、出版、销售内容反动以及暴力、凶杀、淫秽等有害读物和音像制品，打击违法犯罪活动。

第十四条 工商行政管理部门应会同公安部门做好集贸市场的治安防范工作。加强对工商企业和个体工商户的监督管理，引导生产、经营者合法经营，维护正常的市场秩序。

第十五条 劳动保障部门要做好促进就业和再就业工作，建立健全劳动关系协调机制，加强社会保障工作，维护社会稳定。

第十六条 民政部门要加强基层政权和群众性自治组织的建设，加强社区建设，强化对各种社会团体的管理，做好社会救助工作，保障困难群众的基本生活，维护社会稳定。

第十七条 卫生和药监部门要加大公共卫生监督管理力度，保障人民群众的健康和生命安全。

第十八条 铁道、交通、民航等部门要维护铁路、公路、车站、机场的运输秩序和治安秩序，配合公安机关打击破坏交通运输安全和利用交通运输工具进行的违法犯罪活动，打击车匪路霸，预防和减少交通运输事故。

第十九条 城建部门要结合城市总体规划的制定和实施，推进社会治安防范设施建设，指导物业管理公司参与社区治安防范工作。

第二十条 经济贸易管理部门要指导和督促企业搞好安全保卫，减少和防止安全隐患与事故。

第二十一条 农业、林业、水务、土地管理、地质矿产部门应会同有关部门，协助人民政府做好所在行政区域的土地、山林、水利、水面、矿产资源等方面有关纠纷的调解处理，消除治安隐患。

第二十二条 工会、共青团、妇联应当在各自的工作范围内加强法制、道德、思想、纪律等方面的宣传教育；组织各种健康的群众性文化、体育、娱乐活动，抵御各种腐朽思想文化的侵蚀；配合有关部门做好保障妇女儿童、老年人和未成年人合法权益的工作。

第二十三条 社区居民委员会、村（牧）民委员会在社会治安综合治理中的主要责任：

（一）对居（村、牧）民进行社会主义法制教育和道德教育；

（二）制订和完善居民公约、村民公约，开展各种形式的精神文明创建活动；

（三）建立健全群众性治安保卫组织和人民调解组织，做好治安防范工作，及时调解各种民间纠纷；

（四）落实防盗、防火、防破坏和其它治安灾害事故的具体措施；

（五）及时报告本辖区和涉及本辖区的群体性纠纷或苗头，积极采取排解措施或协助有关部门妥善处置；

（六）做好本辖区违法人员、刑满释放和解除劳动教养等人员的安置帮教工作；

（七）协助当地有关部门做好本村、本社区外来人员暂住、寄住和租赁房屋的管理工作；

（八）参加乡、镇人民政府、街道办事处组织的社会治安综合治理活动；

（九）组织居（村、牧）民参加治安联防，协助司法机关查处各类违法犯罪案件，做好禁赌、禁毒工作，反对邪教，制止封建迷信活动；

（十）经常开展安全、文明社区创建活动；

（十一）法律、法规规定的其他责任。

第二十四条 每个家庭要教育家庭成员遵纪守法，做好家庭安全防范工作。对无行为能力或限制行为能力的家庭成员，监护人要切实履行教育和监护责任。

公民应当学法、守法，自觉遵守社会公德，维护社会治安秩序，同各种违法犯罪行为作斗争。

第四章 社会保障

第二十五条 公民为维护社会治安，保护国家、集体财物和人民生命安全，同违法犯罪分子英勇斗争光荣牺牲的，依照国家有关规定，逐级报请省人民政府批准授予革命烈士称号，并根据国家有关规定，对其家属给予抚恤，不够烈士条件的，按照因公牺牲的规定办理。

第二十六条 公民同违法犯罪分子作斗争误工的视同出勤；致伤致残的，由其所在单位按工伤对待。

公民同违法犯罪分子作斗争致伤致残的，医疗单位应及时抢救和治疗，不得以任何理由拒绝、延误；公安、司法机关应依照法律规定，对伤残人员的医疗、生活补助、赔偿等费用作出处理。违法犯罪行为人确实无力承担的，由当地民政部门参照国家有关规定予以解决。

第二十七条 同违法犯罪分子作斗争致伤致残但有劳动能力的无业人员，劳动和社会保障、民政等部门应优先推荐安置其就业。

第二十八条 市和区、县及乡镇社会治安综合治理办事机构所需经费，应当由各级人民政府列入每年财政预算。

单位内部的社会治安综合治理工作所需经费，由本单位负责解决。

群防群治工作所需的经费，可本着谁受益、谁出资的原则解决。

第二十九条 市和区、县人民政府应设立见义勇为奖励基金，用于奖励同违法犯罪分子作斗争的公民。

第五章 奖励与处罚

第三十条 各地区、各部门、各单位对社会治安综合治理工作定期或不定期进行检查；全市的社会治安综合治理工作每两年检查评比一次。

第三十一条 符合下列条件之一的单位或个人，由社会治安综合治理委员会提出建议，报请人民政府和有关部门批准，给予表彰、奖励：

（一）落实社会治安综合治理领导责任和目标管理责任制成绩显著的；

（二）检举、揭发违法犯罪行为，或者见义勇为，同违法犯罪分子作斗争事迹突出的；

（三）协助公安、司法机关侦破重、特大案件的；

（四）在治安防范、法制教育和社会帮教等各项工作中，做出显著成绩的；

（五）积极排查调处各类矛盾纠纷，避免矛盾激化有突出功绩的；

（六）为社会治安综合治理献计献策，经有关主管部门采纳实施后，取得显著社会效益的；

（七）单位领导人和治安责任人尽职尽责，在社会治安综合治理中做出优异成绩的；

（八）在社会治安综合治理工作中有其他突出贡献的。

第三十二条 经社会治安综合治理委员会考核，没有达到社会治安综合治理规定目标或有下列情形之一的地区或单位，给予通报批评、黄牌警告、直至实行“一票否决”，同时建议主管部门给予第一责任人、主要责任人和直接责任人适当的纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（一）因领导不重视，社会治安综合治理机构不健全，造成本地区或本机关、团体、企事业单位治安秩序严重混乱的；

（二）对不安定因素或内部矛盾不及时化解，处置不力，造成严重后果，危害社会治安的；

（三）存在重大治安隐患，经有关部门或社会治安综合治理委员会提出警告、司法建议、检察建议、整改建议，拒不整改或整改不力的；

（四）因教育管理不力，本单位职工中违法犯罪情况严重的；

（五）因本地区或本单位领导工作不负责任，发生重大案件或恶性事故，造成严重损失或恶劣影响的；

（六）因防范措施不落实，发生刑事案件或治安灾害事故，使国家、集体财产遭受损失而不认真查处和改进工作的；

违反前款规定，被实行“一票否决”的，在规定期限内不得评选为文明、先进单位，其第一责任人、主要责任人和直接责任人，不得评选先进、模范，不得晋职、晋级。

第三十三条 违反本条例规定不履行职责的，社会治安综合治理委员会有权督促其履行，并予以通报批评；仍不履行的，社会治安综合治理委员会可以向其主管部门或行政监察机关提出处理建议。接到建议的机关应在30日内将调查、处理结果，反馈给提出建议的社会治安综合治理委员会。

第三十四条 司法、行政机关及其工作人员对公民、法人或者其他组织的举报不依法及时受理的，或对公民、法人或者其他组织申请人身、财产合法权益的保护拒绝履行法定职责，造成损害的，负责赔偿，并由其单位或上级主管部门依法给予主要负责人和直接责任人行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十五条 群防群治组织在当地公安派出所的指导下进行工作，严格依法办事，接受社会监督，切实维护公民的合法权益。

群防群治组织成员徇私舞弊、敲诈勒索、侵害公民、法人或者其他组织合法权益的，由有关部门依法查处；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十六条 对控告、检举、扭送违法犯罪嫌疑人员的公民进行打击报复的，由其所在单位或有关部门依法给予行政处分或治安处罚，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十七条 弄虚作假骗取荣誉的，由其所在单位或主管部门或当地社会治安综合治理委员会给予通报批评，并由当地县级以上地方社会治安综合治理委员会建议批准机关撤销其荣誉称号。

第六章 附则

第三十八条 本条例的具体应用问题由西宁市人民政府负责解释。

第三十九条 本条例自1993年1月1日起施行。