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淄博市田庄水库保护管理条例

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淄博市田庄水库保护管理条例

山东省淄博市人大常委会


淄博市田庄水库保护管理条例
  
山东省人民代表大会常务委员会关于批准《淄博市田庄水库保护管理条例》的决定

  2010年3月31日山东省第十一届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过

  山东省第十一届人民代表大会常务委员会第十六次会议经过审查,决定批准《淄博市田庄水库保护管理条例》,由淄博市人民代表大会常务委员会公布施行。

  淄博市人民代表大会常务委员会公告

  [十三届]第20号

  《淄博市田庄水库保护管理条例》已由淄博市第十三届人民代表大会常务委员会第十六次会议于2009年12月22日通过,并经山东省第十一届人民代表大会常务委员会第十六次会议批准,现予公布,自2010年5月1日起施行。

  淄博市人民代表大会常务委员会

  2010年4月6日

  第一章 总 则

  第一条 为了加强田庄水库和库区水源地的保护管理,发挥水库防洪、供水功能,防止水体污染,保障用水安全,根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《水库大坝安全管理条例》等法律法规,结合本市实际,制定本条例。

  第二条 本条例适用于田庄水库(以下简称水库)库区、水源保护区以及工程设施的保护和管理。

  本条例所称水库库区,是指水库防洪水位线以下的水域和陆域。

  本条例所称水源保护区,是指水库大坝以上徐家庄河、草埠河、大张庄河、南岩河、高村河水系所包含的区域。

  第三条 田庄水库所在地沂源县人民政府应当将水库保护工作纳入国民经济和社会发展规划,建立保护投入机制和生态补偿机制,保护植被、保持水土、涵养水源、保护水质。

  县人民政府应当组织有关部门编制水库及水源保护规划,其他相关规划的编制应当与水库及水源保护规划相衔接。

  第四条 县水行政主管部门是水库保护管理的主管部门,水库管理机构具体履行水库保护管理职责。县水行政主管部门委托水库管理机构在委托范围内对违反本条例的行为实施处罚。

  县人民政府有关行政部门、乡镇人民政府应当按照各自职责,协同做好水库的保护工作。

  第五条 任何单位和个人都有保护水库及水源水质的义务,对破坏水库工程设施、污染水质的行为应当进行劝阻或者检举。

  第六条 对在水库保护管理工作中做出突出成绩的单位和个人,市、县人民政府应当给予表彰和奖励。

  第二章 水库的保护管理

  第七条 水库管理、保护范围:

  (一)水库大坝上、下游坡脚外二百米区域内为管理范围,二百米至三百米区域、水库大坝北端北延三百五十米区域内为保护范围;

  (二)副坝坡脚外五十米区域内为管理范围,五十米至一百五十米区域为保护范围;

  (三)水库溢洪道边线外五十米区域内为管理范围,边线外五十米至一百米区域为保护范围;

  (四)水库大坝迎水坝坡、坝顶路面、防汛公路路面为管理范围;

  (五)水库干渠两侧坡脚外四米以内区域为管理范围,两侧坡脚外四米至十米区域为保护范围;

  (六)水库其他管理设施的土地确权范围为管理范围,土地确权范围外五米以内为保护范围;

  (七)水库防洪水位线以内的水域和陆域为管理范围,防洪水位线至水库校核水位线之间的水域和陆域为保护范围。

  水库管理机构应当在前款划定范围内的重点地段设立水库管理和保护标志。

  第八条 在水库管理范围内禁止下列行为:

  (一)擅自建设建筑物、构筑物;

  (二)擅自采砂、采石、取土;

  (三)分割、占用水库水面及库容;

  (四)爆破、打井;

  (五)毁坏水利工程、水文观测设施及其他设备、设施;

  (六)非水库管理人员开启、关闭水库工程设施;

  (七)擅自从水库中提水、引水或者从输水干渠和输水管道中截水、提水、引水;

  (八)防汛期间,在坝体及防汛道路上擅自停放车辆、堆放杂物和晾晒粮草;

  (九)在坝顶路面和溢洪道桥上行驶履带车辆和载重量十吨以上的车辆;

  (十)设置油库及化工类物品库;

  (十一)倾倒、堆放垃圾、渣土及其他废弃物;

  (十二)设置排污口,向水库及其渠道内排污;

  (十三)在水体内洗刷车辆和带污染物的器具;

  (十四)从事畜禽、网箱养殖以及毒鱼、炸鱼、电鱼、捕猎水禽及非法捕鱼等活动;

  (十五)擅自设置游船码头及餐饮、经营摊点;

  (十六)游泳、水上训练等水上活动(师以上军事机关组织的军事训练活动除外);

  (十七)法律、法规禁止的其他行为。

  第九条 在水库管理范围内修筑道路、铺设管线等需要破渠、穿渠、穿越水库供水管线的,应当经水行政主管部门审查同意,按照程序报批。

  在水库管理范围内经批准的建设项目,工程建设方案应当经水行政主管部门审查同意;工程竣工后,水库管理机构应当参加验收。

  第十条 在本条例第七条(一)、(二)、(三)、(五)、(六)项规定的水库保护范围内禁止爆破、打井;不得擅自采砂、采石、取土。

  第三章 水库水源的保护管理

  第十一条 水库水源保护区分为一级保护区、二级保护区和三级保护区:

  (一)一级保护区为兴利水位线以下以及枢纽工程管理范围的区域;

  (二)二级保护区为一级保护区以外至向水坡范围以内的汇水范围(东起水库大坝,西至鲁村煤矿,南起南坦路、鲁沟路以内,北至泰薛路以北1000米);

  (三)三级保护区为二级保护区以外的水库流域范围。

  第十二条 一级保护区禁止下列行为:

  (一)新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目;

  (二)设置油库、炸药库、化学物品库和向水体排放污水;

  (三)堆置和存放工业废渣、生活垃圾、粪便及其他废弃物;

  (四)未采取防溢防漏和防火防爆措施,运送油类及其他有害物质;

  (五)擅自设置旅游码头、旅游娱乐设施及饮食服务项目;

  (六)从事畜禽、网箱养殖、毒鱼、炸鱼、电鱼及在非指定的水域从事捕捞等渔业活动;

  (七)在非指定的水域从事游泳、钓鱼等污染水质的行为。

  第十三条 二级保护区禁止下列行为:

  (一)新建、改建、扩建向水体排放污染物的建设项目;

  (二)设置有毒有害化学品仓库;

  (三)向河道排放未经消毒处理的屠宰、饲养畜禽等产生的污水和医疗污水、废弃物;

  (四)倾倒、坑埋有毒有害和放射性物质的残液、残渣。

  第十四条 三级保护区禁止下列行为:

  (一)新建、改建、扩建化工、造纸、制革、酿造、电镀、印染、炼油、炼焦、炼硫磺、石棉加工、羽绒加工等及其他对水质有严重污染的建设项目;

  (二)向水体、河道倾倒工业废渣、废水、生活垃圾、粪便及其他废弃物;

  (三)在水体中清洗装储过油类或者有毒有害污染物的车辆和器具;

  (四)破坏护岸林、水源涵养植被的活动。

  第十五条 在三级保护区内禁止的行为,在一、二级保护区内同时禁止;在二级保护区内禁止的行为,在一级保护区内同时禁止。

  第十六条 水库管理机构应组织埋设保护区界桩,标注保护管理规定。任何单位和个人不得破坏、移动、改变界桩。

  第十七条 县水行政主管部门应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力,核定水源保护区的纳污能力,向县环境保护主管部门提出水源保护区的限制排污总量意见。

  第十八条 县环境保护主管部门组织编制水源保护区水污染防治规划时,应当根据县水行政主管部门的意见,确定水库及流域水环境容量,实施污染物排放总量控制,防治点源、面源污染。

  第十九条 水源保护区内新建、扩建、改建排放污染物的建设项目,应当到县环境保护主管部门依法办理环保手续。

  在水源保护区污染物排放控制总量内的建设项目,其污水处理等环保设施,应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。

  污染物排放控制总量超标时,县环境保护主管部门应当责令排污单位减少或停止排放污染物。

  第二十条 水源保护区内超过排污标准的现有建设项目,县环境保护主管部门应当责令限期治理;对经治理仍超过污染物排放标准的,县人民政府应当责令其停产、停业或者搬迁。

  第二十一条 在水源保护区内新建、改建、扩建入河排污口的,应当经县水行政主管部门审查同意,由县环境保护主管部门审批。

  第二十二条 水源保护区内的医疗废物应当实行无害化集中处置。

  任何单位和个人不得将医疗废物随意丢弃、堆放、填埋,不得与生活垃圾混放。

  第二十三条 公安、交通运输管理部门应当加强对进入保护区内运输危险、有害化学物品车辆的管理。发生危险、有害化学物品泄漏事故时,应当立即采取措施,并及时告知县水行政主管部门、县环境保护主管部门。

  第二十四条 水库管理机构应当建立水质预警制度,制定应急预案。发生污染事故或者其他突发事件,造成或者可能造成水质污染时,应当立即采取措施,并及时告知县水行政主管部门、县环境保护主管部门、供水单位。

  第二十五条 水源保护区内的企业应当制定突发性水污染事故应急预案,报县环境保护主管部门和水行政主管部门备案。

  第二十六条 有关乡镇人民政府应当重点推广绿色生态农业,防治水土流失,改善生态环境,提高水体自净能力。

  第二十七条 县人民政府设立水库水源保护发展专项资金,主要用于扶持保护区调整农业结构,发展生态农业,发展库区经济,保护生态环境及应急水污染处理。

  第四章 监督检查

  第二十八条 水库管理机构应当建立水库保护管理网络,设立公开举报电话、信箱等,及时查处违反本条例的行为。

  第二十九条 水库管理机构应当加强对水库及水源保护区的巡查,落实保护管理措施。

  第三十条 县环境保护主管部门应当定期对水库及水源水质进行监测。监测结果应当及时告知县水行政主管部门,经县人民政府同意后,对水库及水源水质进行公告。

  第五章 法律责任

  第三十一条 违反本条例规定,在水库管理范围内擅自建设建筑物、构筑物,设置游船码头及餐饮、经营摊点的,由县水行政主管部门或者受委托的水库管理机构责令停止违法行为,限期拆除违法建筑物、构筑物,恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的,依法强制拆除,所需费用由违法单位或者个人负担,并处以五千元以上五万元以下罚款。

  第三十二条 违反本条例规定,在水库管理范围内擅自采砂、采石、取土的,由县水行政主管部门或者受委托的水库管理机构责令停止违法行为,限期补办有关手续;逾期不补办或者补办未被批准的,没收违法所得,并处以五万元以上十万元以下的罚款。未按照开采许可规定的范围和作业方式开采或者在禁采区、禁采期内开采的,责令停止违法行为,没收违法所得,并处以五万元以上十万元以下罚款;情节严重的,提请吊销开采许可证;对危害防洪安全、公共安全、破坏环境资源的,可以查封、扣押专用于开采的机具。

  第三十三条 违反本条例规定,在水库管理范围内分割、占用水库水面及库容的,由县水行政主管部门或者受委托的水库管理机构责令停止违法行为,恢复原状;逾期不恢复原状也不采取补救措施的,代为恢复原状或者采取其他补救措施,所需费用由违法单位或个人承担,并处以五千元以上五万元以下罚款。

  第三十四条 违反本条例规定,在水库管理范围内有下列行为之一的,由县水行政主管部门或者受委托的水库管理机构责令停止违法行为,按照下列规定予以处罚;造成损失的,依法承担赔偿责任:

  (一)非法打井的,处以一千元以上一万元以下罚款;

  (二)毁坏水利工程、水文观测设施及其他设备、设施的,处以二千元以上一万元以下罚款;

  (三)非水库管理人员开启、关闭水库工程设施,破坏水库正常运行的,处以三百元以上三千元以下罚款;

  (四)擅自从水库中提水、引水或者从输水干渠和输水管道中截水、提水、引水的,处以二百元以上二千元以下罚款;

  (五)防汛期间,在坝体及防汛道路上擅自停放车辆的,处以五十元以上一百元以下罚款;

  (六)设置排污口,向水库及其渠道内排污的,限期恢复原状,处以五万元以上十万元以下罚款;

  (七)从事畜禽、网箱养殖以及毒鱼、炸鱼、电鱼、捕猎水禽及非法捕鱼等活动的,没收违法所得和捕猎工具,处以五百元以上五千元以下罚款。

  第三十五条 在坝顶路面和溢洪道桥上行驶履带车辆和载重量十吨以上车辆的,由水库管理机构责令停止违法行为;造成损失的,应当予以赔偿。

  第三十六条 违反本条例规定,在水库保护范围内擅自采砂、采石、取土的,由县水行政主管部门或者受委托的水库管理机构责令停止违法行为,限期补办有关手续;逾期不补办或者补办未被批准的,没收违法所得,并处以一千元以上五万元以下罚款;未按照开采许可规定的范围和作业方式开采或者在禁采区、禁采期内开采的,责令停止违法行为,没收违法所得,并处以一千元以上五万元以下罚款。

  第三十七条 在水库水源保护区内,违反本条例第十三条、第十四条规定的,由有关行政部门依法予以处罚。

  第三十八条 有关行政管理部门及水库管理机构工作人员在水库及水源保护管理工作中有下列行为之一的,依法给予处分:

  (一)索取或者收受他人财物或者谋取其他利益的;

  (二)不履行监督管理职责,造成损失的;

  (三)对违法行为查处不力的;

  (四)其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。

  第六章 附 则

  第三十九条 本条例自2010年5月1日起施行。

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吉林市人民政府关于第四批取消和调整行政审批项目的决定

吉林省吉林市人民政府


吉林市人民政府令
(第155号)


  《吉林市人民政府关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》,已经2004年6月24日吉林市人民政府第13届24次常务会议讨论通过,现予发布,自2004年7月1日起施行。

                            代市长 矫正中
                            2004年6月28日

吉林市人民政府关于第四批取消和调整行政审批项目的决定


  为全面贯彻落实行政许可法,减少行政管理环节,市政府在前三次清理行政审批项目的基础上,对行政审批项目又进行了全面清理。经审核,决定再次取消行政审批项目57项,调整为事后备案的项目6项。自本决定公布之日起,本决定中取消的行政审批项目,一律停止执行;本决定中调整为事后备案的项目,一律按事后备案项目执行。各部门要以贯彻实施行政许可法为契机,深化行政审批制度改革,进一步规范行政权力和行政行为,转变政府职能,加快行政管理体制改革进程,更新管理理念,创新管理方式,认真做好有关行政审批项目取消和调整的落实工作,切实加强后续监督和管理。


论现行法院调解制度的弊端和改革
傅蔚蔚 张旭良

  理想的诉讼模式应当是公平正义和简便迅捷这两个基本要素的和谐统一,在设计诉讼程序和确定诉讼程序的具体内容时,公平正义固然应是优先考虑的价值目标,但过分强调该目标而完全忽略诉讼效益的要求,则是违背诉讼自身规律的。长期以来,我国法院一直采取调解与判决双轨运行方法处理民事经济纠纷和大部分刑事自诉案件,并在司法实践中长盛不衰,焕发出其强大的制度魅力,赢得了世界各国的关注和研讨。随着社会主义市场经济体制的确立和不断完善,改革的节奏明显加快,尤其是党的十五大提出“依法治国”的方略,如何使调解制度更加健全,以便更好地服务于这一深刻的历史性变革,笔者试图对我国的调解制度现状和改革谈谈如下粗浅看法。
一、现行调解制度在司法实践中出现的弊端
  法律程序的设计,最终决定于实现法律目的的需要。依照我国《民事诉讼法》第2条之规定“中华人民共和国民事诉讼法的任务,是保护当事人行使诉讼权利,保证人民法院查明事实,分清是非,正确适用法律,及时处理民事案件,确认民事权利义务关系,制裁民事违法行为,保护当事人的合法权益,教育公民自觉遵守法律,维护社会秩序、经济秩序,保障社会主义事业顺利进行”。法院调解通过法官主持下双方当事人对纠纷解决达成合意,从而使失衡的具体法律关系得以矫正,它的良好运作能产生巨大的社会效应:首先,它有利于较为彻底地解决纠纷,增强人民内部团结;其次,它有利于提高办案效率,减轻群众讼累和法院负担;再次,它有利于增强当事人和群众的法制观念,预防纠纷,减少诉讼。
  然而,恰如诉讼法学者江伟教授指出:“我国的审判程序一直是按行政原理设计的,审判的程序性限制是以行政机构内部法律的形式出现的,程序的遵守不是由当事人对违法过程提出异议,而是通过上司对违法官员的惩戒处分来保障的”。1笔者认为现行法院调解制度存在以下弊端:
  (一)忽视权利保护的错误倾向
  我国《民事诉讼法》第85条规定“人民法院审理民事案件,根据当事人自愿原则,在事实清楚的基础上,分清是非,进行调解。”笔者认为,法院调解与民间调解、当事人自行和解的根本区别在于法院调解是以判决作为参照物。判决结果预定了特定案件的正确处理的标准,衡量在调解协议中是否双方都作出了让步要和依法形成的判决结果加以对照。如果案件事实是清楚的,适用于该事实的实体法规范对双方当事人的权利、义务和责任的规定也是明确的。由此来检测当事人在调解中的让步是单向性的还是相互性的。然而由于调解过程中法官的主导作用,导致了法官的作用大而当事人作用小,法官主动而当事人消极,法官权力大而当事人权利小的职权主义诉讼格局,法官的中心地位决定了案件尤其是疑难的案件事实能否查清,决定了在包含复杂法律问题的案件中能否正确适用法律,这其中或因法官素养不高(体现为执法不公,偏袒义务人方),或因法官功利心驱使(体现为尽快结案),或因趋利避害影响(表现为不敢下判,害怕上诉改判,影响个人业绩),调解往往是以权利人(通常是原告)向义务人(通常是被告)作出单向让步,也就是说,让有理的一方当事人放弃某些权利,作出让步,以求得案件解决,从而造成权利人的合法权益保护力度不足,阻碍了司法公正的实现。
  (二)法官的自由裁量权得不到有效限制
  我国《民事诉讼法》第88条规定“调解达成协议,必须双方自愿、不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定”;同法第91条规定:“调解未达成协议或者调解书送达前一方反悔的,人民法院应当及时判决”。然而,正如美国学者戈尔丁指出“显然,调解需要一种高于‘运用法律’能力的特殊技巧,尽管我们期望公正标准,但调解过程比起我们所习惯的民事诉讼还是有一种更大的流动性和非正式性的特征”。2由于案件审理期限和法官的情感原因,笔者认为,尽管当事人也可以拒绝在协议上签字,但其付出的代价是无法估算的,那就是“审而不决”,进行第二次或更多次调解,最终导致当事人的诉讼权利和程序权利便无形消失在调解过程中了;从某种程度而言,地方保护主义往往也借助调解制度大行其道,尤其是部分基层人民法院设立的“经济纠纷调解中心”,从实践来看存在很大问题,笔者建议应予取消。
  (三)变相剥夺了当事人的上诉权,限制了上一级法院的司法监督功能
  法院调解与判决在对待案件结果的正当性原理的态度上截然不同,调解解决的正当性,并非来源于解决方案严格基于法律形成,而是来源于当事人双方对解决方案的认同。我国《民事诉讼法》第89条规定“调解达成协议,人民法院应当制作调解书,调解书应当写明诉讼请求、案件的事实和调解结果。……调解书经双方当事人签收后,即具有法律效力。”调解协议一经生效,即表明当事人之间的争议已经解决,产生与生效判决同等的效果,除个别特殊案件(如调解和好的离婚、维持收养关系的案件)外,不得再行起诉、上诉,因而审判监督机制难以发挥作用。同时,由于调解协议或送达回让上的签字属于自愿,当事人尽管可能无奈,但也只好忍气吞声。而且正是由于这种“自愿”,除严重违反程序外,使当事人无法提出充分证据,从而导致再审的机会几乎为零。
  值得注意的是,在司法实践中,受调解制度的影响,即使在行政诉讼中,“变相调解”、“行政和解”也经常出现,其表现为说服或压服原告一方,使其对行政机关的控诉不至于过分严重,其采用的方法是“劝撤”——说服原告撤诉。以1994年为例,全国各级法院共审结一审行政案件34567件,其中撤诉15317件(占44%)。可见,调解制度的滥用,严重破坏了调解的内在机理和固有品格,导致司法民主与司法公正遭到破坏。
二、调解制度的学说分析
  调解的本质特征是始终尊重当事人意志,使当事人在自愿的前提下参加调解过程,在互相理解的基础上达成共识,从而使纠纷得到解决。而之所以能相互理解而达成共识,是因为自主交涉中常见的对论具有引起反省的作用。通过深入反省,印证对方意见,能够促使当事者有意识地明确和深化其背后的规范性根据,进而使他可能在看待与对方的关系上获得新的角度和标准。
  我国学者刘作翔教授认为:“处于不同文化背景下的各个民族,将本民族在人类文明进步的过程中所创造的法律思想和法律价值观加以积累,使某种观念在人们的心理凝聚,经过世代相传而取得比较稳固的地位,形成该民族一种超稳定形态的民族法律心理,……它并不伴随社会的变化而立即发生变化”。3调解制度之所以被誉为“东方经验”,其依据也正在此。
  为使民事诉讼制度适应改革后新生成的社会条件,我国立法机关对法院调解制度一再作出修正。1982年制定的《民事诉讼法(试行)》时,将“调解为主”的方针修改为“着重调解”的原则。1992年修订时,又将它修正为“自愿、合法”调解原则。对试行法作上述修正,主要是为了解决审判实务中长期存在的重要调解、轻判决、压服式的非自愿调解、“和稀泥”式的无原则调解问题。从七十年代末开始,我国对原有的政治、经济体制进行了以法制化、市场化为价值取向的改革,而随改革的不断深入,法院调解制度本身的改革日渐重要。
  如何改革?目前法学界有三种学说:
  1?调审合一说。即同一案件在同一程序里调解和判决并行运行的制度,也就是法院调解是指在人民法院审判组织的主持下,双方当事人自愿平等协商、达成协议,经人民法院认可后,终结司法程序的活动;如调解不成,则由同一审判组织及时作出判决。其性质有三:第一,法院调解是在法院受理案件后的诉讼中进行的;第二,审判人员在调解中占主导地位,并在调解中起指挥、主持、监督作用;第三,调解协议必须经法院审查确认,否则,协议不能发生法律效力。该说认为从立法角度看法院调解制度已基本完善,关键在于进一步落实“自愿、合法”,比如适当降低调解率;改让谅型调解为公平型调解;改不公开的庭前、庭外调解为公开的庭上调解等以强化对民事权益的保护,增强调解的透明度和规范法官在调解中的行为。4
  2?调解分离说。即将调解过程与审判过程相分离,将法院调解从民事诉讼审判程序中分离出去,专设调解庭,作为与审判相独立的,以预防诉讼为目的的解决民事纠纷、经济纠纷的制度,通过两者的分离,强化审判程序和调解程序。如王亚新先生在比较“调解型”审判模式和“判决型”审判模式后,认为这两种审判模式在正当性原理、程序法构成等方面存在显著区别,二者共存于民事审判中会给诉讼过程带来内在的紧张、矛盾,以至混乱。5又如李浩先生认为:调解在欲达到的目标、正当性原理、受程序法和实体法约束的程度等方面与以审判方式解决纠纷存在着重大差异;将调解与判决作为人民法院行使审判权的不同方式,共同规定在民事诉讼程序中是欠科学的。6
  3?取消调解,改设诉讼上的和解制度。7该说为张晋红先生提出。张先生在比较我国大陆法院调解、台湾地区民诉法规定的调解程序、外国民诉法的诉讼和解基础上认为:我国的法院调解是世界民事诉讼法上的首创,它与台湾地区的调解程序、外国诉讼和解制度相比,其分界岭就是调解的职权性和审理性质,审判人员在当事人的和解中充当着主导的、主动的、必不可少的调解人兼审判人角色,并使调解成为审判活动的一部分;并在批评前二种学说的基础上,建议民诉法在取消法院调解后,加强对诉讼上和解制度的立法。
三、笔者对调解制度运行的标准和理由分析
  在笔者看来,对一种法律程序的评价和构建应当设立一种多元化的价值标准,而不能只按照某一单一的价值标准进行。首先,评价和设计一项法律程序应当尽力确保它符合其内在价值标准,使它具备最低限度的公正、合理性,该价值标准应从程序本身而不是任何外部因素而得到体现。其次,法律程序应当具备一种基本的工具性价值标准,即拥有产生好结果的能力。再次,法律程序的设计应满足经济效益的要求,即确保其对经济资源的耗费降低到最小程序。上述三项独立程序价值应达到最大限度的统一,并使三者在同时得到兼顾的前提下获得合理的、适当的权衡。
  其于上述理由,笔者认为我国应建立一种以当事人主义为主、法院职权主义为辅,遵循程序和结果自愿,不一味追求案件事实、责任明确的调解制度。笔者将此称为“当事人主义说”。设立此说,笔者主要基于如下理由:
  (一)中国的社会主义制度决定了法院调解制度存在的可能性和必要性,决定了法院调解活动仍是审判活动的一部分。社会主义制度决定了人民内部矛盾协商对话解决的方法,无论是计划经济时代,抑或是进入市场经济以后,无论是调审合一,还是调审分离,均未否认法院调解制度的巨大作用,这也恰恰是法院调解的立法价值所在。
  (二)中国特有的法文化和诉讼观念也需要法院调解制度的存在。尽管笔者认为我国现代的诉讼观念应当是我国传统诉讼观念与西方诉讼观念这二者之合理因子的优化整合,然而应当看到:一个民族、一个国家,自其进入文明朝代,在自己特有的经济土壤、政治体制、法律传统等基本要素综合作用下孕育生成的诉讼观念,都具有其独到的内在精神与外在反映,呈现一脉相承、连绵不断、难以更易的明显特征。恰如黄宗智先生在其《非正式调解与正式裁判之间:清代民事法律制度的第三领域》中指出的:县官的意见依循朝廷律例,民间调解则以秘事和妥协为主要目标。二者的互动及其半制度化的保障,构成清代司法制度“第三领域”的主要内容。8
  (三)诉讼成本和诉讼效益日渐为司法机关和当事人看重。不难想象,如果诉讼成本的投入远远超出行为主体的预定限度,就会使对利用诉讼手段解决纠纷的原有认同产生一定程度的动摇;反之,则会强化其对它的信赖。此外,诉讼结果的公正与否将直接影响到纠纷主体本身,乃至其他社会成员对是否利用诉讼手段来解决纠纷的行为取向。
  (四)自我意识的觉醒和个体价值的日渐看重,决定了除刑事案件外任何纠纷均应采取自愿参与方式解决。美国学者萨莫斯指出“在现在民主社会中,大部分公民宁愿自行管理自己的事务,也不愿意别人主宰自己的命运,哪怕别人做得要比自己更好。参与性统治的反面是奴隶制、政治服从或者军事管制”。9
  (五)“谁主张,谁举证”原则为核心的诉辩式诉讼模式和社会契约化运动10,决定了当事人应该采取只有互让互谅才可能达到互利。所谓调解方式“违背了权利是受国家强制力保护的利益的本质,调解结果虽然使争议解决,但付出的代价却是必要牺牲当事人的合法权利,这违背了法制的一般要求”?的观点忽视了民事权利的合法自由处分(即私法自治)原则,不免陷入了法学“唯美主义”的泥淖。
  四、调解制度的完善设计
  自本世纪六十年代以来,由于产业的复杂化与经济的迅猛发展,许多国家出现“诉讼洪水”与“诉讼爆炸”现象,法院不胜负荷而致诉讼严重拖延,同时诉讼成本的高昂致使普通百姓难以接近正义,加之案件类型的多样化使审判常显捉襟见肘,由此迫使各国开始反思和改革,并致力于创设和发展判决外的纠纷解决方式。比如德国创立了“司徒加特模式(StuttgarterModel)”,日本在实验“辩论兼和解模式”,美国的ADR(ActernativeDisputResolution,即诉讼外纠纷解决途径),我国台湾地区的调解程序等,判决外的纠纷解决方式日益受到重视。笔者认为,调解程序发展到高级阶段,必定会产生当事人在一定社会关系的前提下强调自己主张的正当性和合理性、并且服从合乎正义的判断的论证样式。
  进一步而言,对调解制度不应简单用传统法文化去阐释,也不应将其视为法制、经济落后国家所特有,更不应因调解伴有一些弊害而断然否定,相反应进行深入理论研讨,发掘其制度价值和固有功能。在此,笔者在提出“当事人主义”说基础上,主张未来的调解制度应体现如下特征:
  (一)调解应开始于双方当事人向法院递交书面调解申请,终止于双方当事人在调解协议上签字完毕。也就是说当事人的自愿首先是自愿请求适用调解方式,其次再接受调解结果。法院不得依职权主动组织双方当事人调解。
  (二)“事实清楚,分清是非”不应该成为调解原则。因为若要“事实清楚”则必须进行严格调查,考虑到“出于抑制国家权力或法官权限的必要而强调程序的形式性和法官的中立性,往往给力量并不对等的当事人之间带来实质上不平等”,?同时由于审判的公开性质和非此即彼的判决方式,使得一部分具有微妙性质的纠纷往往很难得到恰当的解决,或处理结果不可能让当事人满意,最终造成耗时、耗资、牺牲程序利益。“分清是非”则要求调解人作出主观判断,难免调解人将个人意志强加于双方当事人,致使压制型调解出现。另外,对于“合法”原则,只要双方当事人不违反强行性法律规范(如公序良俗原则)即应允许,尤其不应强调只合乎实体法。
  (三)遵循诚实信用原则和当事人处分原则。只要不出现违背回避制度、公开制度、变相剥夺当事人诉权行使、有新的证据足以证明原调解结果存在重大误解、胁迫、欺诈、显失公平等情形外,双方当事人在调解协议签字后,协议即发生法律效力。
  (四)调解中应贯穿及时认证原则,对于双方当事人对纠纷事实无争议的的案件,在调解无效情况下,可直接裁判,而无须再就同一事实进行开庭审理。
  (五)未来调解制度应对调解人的资格要求、产生办法作出规定。笔者认为,目前可采取主审法官或由主审法官担任审判长所组成的合议庭作为调解人,或可仿效美国一些州将优秀律师名单备案在法院,以供当事人选择作为调解辅佐人,从而避免法官调解中可能带来的不当权力影响。?
  综上,笔者建议对我国《民事诉讼法》中有关调解的规定作如下修改:
  1?将现第85条修改为“人民法院审理民事案件,根据当事人自愿申请原则,进行调解。申请应采取书面形式”。
  2?将现第88条修改为“调解达成协议,必须双方自愿,诚实信用,不得强迫。调解协议经双方当事人、审判人员、书记员签名或盖章后,即具有法律效力。调解协议的内容不得违反国家的、社会的、集体的和其他公民的合法权益”。
  3?将现第89条第1款改为“调解达成协议,人民法院应当制作调解书,调解书要求写明原告的诉讼请求和调解结果”,同时删去第3款。
  4?增补如下条款:
  “出现下列情形之一的,当事人有权在调解协议上签字或盖章后调解书签收之前,提出反悔:
  (1)有充分证据证实人民法院在调解过程中出现违反法定程序的;
  (2)调解协议系当事人受胁迫、乘人之危、欺诈情况下作出的;
  (3)当事人有充分证据证实调解结果存在显失公平或有重大误解的;
  (4)调解协议中所附条件未成就,或所附期限届满时义务人仍未履行的。”
  
  (作者单位:浙江省东阳市人民法院)