您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律论文 »

强化行政诉讼协调机制，做到案结事了

于树军

行政审判工作是人民法院通过审理行政案件对行政机关行使职权活动进行监督，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护行政管理程序的一项工作。这项工作开展的好坏，直接影响到国家、政府与群众的关系。随着政府社会管理职能和公共服务职能不断加强，公共权力与公民法人和其他组织权利的协调与平衡正成为社会普遍关注的问题。我国现行行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，除赔偿诉讼外，不适用调解。这种法律的硬性规定，越来越不适目前的行政诉讼的发展需要，行政争议处理不好，极易引发更大的矛盾，甚至造成上访，特别是在上诉审法院进行协调解决，存在着更大的困难。2006年最高法院长肖扬在全国高级法院院长座谈会上明确指出“要积极探索和完善行政诉讼和解制度，在不违反法律，不损害国家利益、公共利益、他人合法权益和坚持自愿原则的前提下，尽可能采取协调的方式，促使当事人和好”，这说明最高法院也充分肯定了用协调的方式处理行政诉讼案件。
2007年上半年，我们在审判实践中，对通过协调解决行政诉讼案件进行了有益的探索与尝试，今年上半年共审结二审行政诉讼案件20件，其中协调处理上诉人撤诉的有7件，占到行政诉讼案件数的35%。可见在司法实践中通过法院协调解决行政纠纷具有很大的空间，且通过协调解决的纠纷能彻底平息纠纷，真正做到案结事了。笔者现就协调方式解决行政案件的可行性和必要性，协调的类型以及我们的具体做法作些探讨。
一、对行政案件进行协调的可行性和必要性
1、虽然《行政诉讼法》规定人民法院审理行政案件，不适用调解，但在理论上行政诉讼协调制度也不乏有其依据。第一、行政合同诉讼和行政赔偿诉讼案件，允许适用调解对当事人的纠纷进行协调是法律规定的；第二、行政机关在行政裁量权限范围内，适当减轻处罚或让步并不损害国家利益、公共利益或者违背法律；第三、行政诉讼的目的是要解决纠纷，达到诉讼的定纷止争效果，而协调无疑是一种解决纠纷的有效手段。
2、单纯的行政判决难以达到彻底平息当事人的纠纷。目前行政诉讼中上诉和上访率高，与行政诉讼案件不适用调解协调有直接关系。无论是撤销判决还是维持判决，均可能导致不利的后果。撤销行政机关具体行政行为的判决，可能导致有利害关系的第三人不服甚至上访申诉，行政机关出于行政管理的需要，可以重新作出行政行为，对重作的行政行为，相对人还可以再次提起行政诉讼，增加诉讼成本，浪费司法资源。维持的判决，原告上诉的比率非常高，即使败诉方不上诉或上诉后仍维持，因此达不到彻底平息纠纷的目的。
3、从审判实践看，在行政诉讼中进行适当的协调，只要其协调过程和结果不违反法律，不侵害公共利益，有利于和谐稳定发展，就有构建和创设的现实必要。一是从自由裁量权的使用来看，行政诉讼协调的运用是审判实践的需要，能充分体现定纷止争和案结事了；二是从违法行政当纠来看，行政诉讼协调的运用是我国社会现实的需要；三是从行政追求高效率和低成本来看，行政诉讼协调制度的建立是正公与效率的需要，也符合法院“公正与效率”这个主题。
二、行政诉讼协调的种类
行政诉讼的协调机制的确立，有利于对当事人诉权的保护，有利于保护公民、法人和其他组织的合法利益，减少诉累，有利于促进依法行政，有利于促进社会的和谐稳定。行政诉讼协调并不是抛弃规则的协调和平衡，也不是无边无际的随意协调。行政诉讼必竟不同于民事诉讼和刑事附带民事诉讼，有其特殊性。在行政诉讼中，可以协调方式协调行政案件，但并不是所有的行政案件都能适用协调，也不是所有的问题都能协调。笔者认为能用协调处理的行政案件主要包括下列案件。
1、行政裁决案件的协调。行政裁决是行政机关依照法律授权，对平等主体之间发生的与行政管理活动相关的民事纠纷进行审查并作裁决的行政行为。在行政诉讼中，当事人对行政机关作出的行政裁决不服而提起行政诉讼，其实质也在主张民事权利，会始终围绕着自己民事权利义务来衡量行政裁决的合法性。而人民法院在审查行政裁决行为时，判断行政裁决是否正确合法也始终以行政机关对民事纠纷双方当事人之间民事权利义务关系的确定是否正确合法为标准。因行政裁决而提起行政诉讼是有两个法律关系。一是民事纠纷双方当事人之间产生的民事法律关系；二是民事双方当事人与作为裁决者的行政机关产生的行政法律关系。法院在审理这类案件时，简单地运用判决的方式均很难达到行政诉讼预定的效果，判决维持对于显示公平的行政裁决显然不合适，判决撤销不能及时解决双方当事人民事纠纷，可能引起诉累，而通过协调的方式，使双方当事人就民事纠纷达成合意，当事人的行政诉讼目的也就达到。
2、行政赔偿案件的协调。我国《行政诉讼法》第67条第3款规定，“赔偿诉讼可以适用调解”。因此，行政赔偿案件适用调解得到我国立法的明确认可。关于行政赔偿诉讼适用协调制度的构建，应从以下两个方面考虑：一是从行政赔偿诉讼目的上来考虑。保护公民，法人和其他组织的合法权益是行政赔偿诉讼的主要目的。二是从实体法规定来考虑。行政赔偿诉讼是诉讼中一种，受国家赔偿法中行政赔偿法律规范的影响。从司法实践来看，行政赔偿案件调解的结果往往是减少受害人要求赔偿的数额，而高于严格按照法律规定进行赔偿的数额，因现行国家赔偿的标准很低，但这种结果更能体现案结事了。行政赔偿的产生是以行政机关行政行为违法为前提，违法就应当依法承担责任。协调解决行政赔偿案件能有利监督行政机关依法行政，充分保护行政相对人的合法权益。
3、行政机关不履行法定职责的案件。每个行政机关都有其法定职责，作为法定职责，行政机关不能放弃也不能违反，这是行政法的基本原则之一。因行政机关不履行法定职责而引发的案件，行政相对人必然要请求法院判令被告履行其法定职责或确认其不履行法定职责的行为违法。人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有履行的或者拒绝履行，拖延履行的，不予答复的，只能判决其在一定期限履行，对于履行已经没有实在意义的,判决确认其不履行法定职责违法。显然这种诉讼程序对于需要从行政机关履行法定职责获得救济的行政相对人来说有时意义不大，而行政机关又不愿意接受败诉的后果。而通过人民法院的协调，行政机关主动在诉讼中履行其法定职责或给予赔偿，对社会、对当事人都感到皆大欢喜。
4、行政合同案件。最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》中，已将行政行为的内涵作了扩大化的解释，“行政行为不仅包括单方行为，也包括双方行为”。这一重大修改，明确将行政合同纳入行政诉讼范围。尽管目前通过行政诉讼途径解决行政争议的行政案件较少，但是随着大量行政合同的出现，行政合同争议提起的行政诉讼必将大幅度增强，通过协调来解决双方的争议，更能有效地解决纠纷，定纷止争。
三、对协调解决行政争议的探索和做法
1、严格遵循行政诉讼协调的基本原则，积极促成行政案件协调解决。
对于行政诉讼案件，我们首先是立足于协调，尽可能地争取和解，协调结案。但这种协调绝不能在无原则的基础上进行。审判人员要对案件的基本事实查明，对于行政行为确属违法的，要明确指出，并督促行政机关及时纠正；对于行政行为合法的，要尽量做行政相对人的工作，建议他们撤回起诉，积极配合行政机关履行自己的法定义务。我们审理杨文学不服运输管理处扣押车辆一案，杨文学确系没有到运管部门办理营运手续，进行非法载客，被运输管理处扣押了运输车辆并进行了罚款，杨文学不服诉至法院。在案件审理过程中，审判人员了解到杨文学非法营运违法在先，但运管部门在查处的过程中，执法人员取证存在问题，且行政处罚程序有不当之处。如撤销行政处罚，运管部门回重新作出处罚，可能引起再次诉讼。在庭审结束后，审判人员找到被处罚人，向其宣讲有关道路运输管理方面的法律法规，当事人也认识到没有依法办理营运手续是违法的，同时也对运管部门行政执法提出意见。我们又找到运管部门的有关人员，指出在行政执法中存在的问题，提出是否可以在其处罚裁量幅度范围内予以减轻处罚，后双方达成了协调意见，在不损害国家利益、公共利益及他人合法权益的前提下，合议庭准许上诉人自愿撤回上诉，但在下达裁定的同时，向运管部门下发了司法建议，指出其在行政执法中存在的问题。本案的顺利协调解决在于确立了协调工作的基本原则，协调机制只有在坚持基本原则的情况下才能得以实现。
2、根据案件的性质，因地制宜，适当地引入协调机制。
在审理过程中我们根据案件性质，适时采用协调处理这一有效方式，积极化解官民矛盾。近年来，行政拆迁案件大量增加，这类案件矛盾大，涉及人员多，处理不好容易引起集体上访申诉，针对这种情况我们制定措施，加大协调力度。我院今年受理王学敏等诉北安市建设局房屋拆迁行政裁决8件上诉一案，原审判决维持了北安市建设局房屋拆迁裁决书，王学敏等不服提起上诉。上诉理由要求一米顶一米产权调换，认为营业用房评估价格低，拆迁人认为评估价格已经很高，矛盾极其激化。在这种情况下，审判人员从大局和稳定出发，考虑到被动迁人是弱势群体，为了最大限度保护被动迁人的利益，由副院长亲自带队，查看了动迁现场，分别和拆迁人、被拆迁人接触，向他们讲解有关动迁方面的法律法规和政策，做双方的思想工作。使当事人对法院的工作给予理解和配合，化解双方的对立和抵触情绪。后将拆迁人、被拆迁人及裁决机关找到一起，在宣传相关法律的基础上，使三方当事人面对面的进行沟通，开诚布公地发表各自的观点和意见。各方当事人都发自内心地谈出了自己的观点，同时也在这起行政争议案件中发现了自身的不足。最后在法院的主持下，拆迁人与被拆迁人达成了补偿协议，一起可能引起集体涉诉访案件就这样化干戈为玉帛，当事人的具体事情得到了圆满解决，收到了良好的社会效果。今年上半年审结的动迁案件协调解决的达到90%，作到了案结事了，使案件处理的负面影响降低到最低程度，促进了行政机关与行政相对人之间的和谐。
3、防患于未然，案件开庭审理前积极引入协调机制。
法官时刻要保持居中地位，化解矛盾，减少现实纷争，预防即发诉讼，以服务社会，促进和谐，在审判法律效果与社会效果的有机统一方面开辟新途径，积累新经验。我们充分发挥合议庭职能作用，在案件开庭前，每个合议庭组成人员仔细审阅卷宗，发现有协调解决可能的，经过合议庭共同研究协调解决方案和途径进行协调解决。行政审判作为保护公民、法人合法权益，支持和监督行政机关依法行政的重要手段，必须正常开展工作，慎重办案，既不能为单纯追求办案数量而乱立案，也不能怕惹麻烦而不立案，有些案件在立案过程中就协调解决了，使矛盾纠纷化解在萌芽状态。做到既保护行政相对人合法权益，又维护政府的形象，从而促进社会的法治稳定。
我们深刻的认识到，采用协调形式审结行政案件，有利于更好地维护行政相对方的合法权益；有利于行政主体和行政相对方之间矛盾的化解；有利于减少群众上访事件，维护社会稳定；同时，也有利于更好地处理行政权与司法权之间的关系。我们将不断完善协调的新机制，总结经验与教训，使这项工作尽量地规范化，切实为构建和谐法院，作出我们积极的贡献。


山东省淄博市人民政府


淄博市行政执法监督办法

淄博市人民政府令第77号


　　《淄博市行政执法监督办法》已经2010年12月31日市政府第44次常务会议讨论通过，现予发布，自2011年2月1日起施行。


市长　周清利
二○一一年一月十六日



淄博市行政执法监督办法


　　第一章总则
　　第一条为了防止和纠正违法或者不当的行政执法行为，保障和监督行政机关依法行使职权，维护公民、法人和其他组织的合法权益，根据有关法律、法规，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条本办法所称行政执法监督，是指上级行政机关对下级行政机关，市、区县人民政府对所属行政执法机关及其行政执法人员以及行政执法机关对本机关、本系统行政执法人员的行政执法行为进行监督检查，对违法或者不当的行政执法行为依法进行处理的活动。
　　第三条本市行政区域内的行政执法监督活动适用本办法。
　　实行垂直管理和双重管理的行政执法机关的行政执法监督活动适用本办法。
　　行政复议、行政监察等法律、法规已有规定的，从其规定。
　　第四条市、区县政府法制部门负责本行政区域内行政执法监督工作的组织、协调和监督检查。
　　行政执法机关的法制机构负责本机关、本系统的行政执法监督工作。
　　第五条实施行政执法监督，应当对行政执法机关的行政执法资格及其实施的行政许可、行政处罚、行政确认、行政征收、行政强制、行政给付、行政裁决等行政执法行为进行全面监督。
　　第六条实施行政执法监督，应当遵循合法、公正、公开的原则，坚持有错必纠、违法必究，保障法律、法规和规章的正确实施，维护公民、法人或者其他组织的合法权益。
　　第七条公民、法人或者其他组织有权对行政执法机关及其行政执法人员的违法行为进行检举、控告和投诉，有关机关应当及时受理并作出处理。
　　第二章行政执法
　　第八条行政执法应当由同级政府确认并公布的具有行政执法主体资格的机构实施。
　　第九条行政执法机关应当在其法定职权范围内行使行政执法权。
　　第十条法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织，应当在法定职权范围内行使行政执法权。
　　第十一条行政机关可以在其法定职责和权限范围内，依照法律、法规和规章的规定委托符合法定条件的组织实施行政执法行为。
　　委托机关应当对受委托组织实施的行政执法行为负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。
　　受委托组织在委托范围内，以委托机关名义实施行政执法行为，不得再行委托其他组织或者个人实施行政执法行为。
　　第十二条行政机关应当与受委托组织签订委托书。委托书应当载明下列事项：
　　（一）委托机关和受委托组织的名称、地址；
　　（二）委托机关的执法依据；
　　（三）委托的执法事项和权限；
　　（四）其他应当载明的事项。
　　委托书应当由双方法定代表人签字并加盖公章。
　　第十三条行政机关委托执法的，应当向社会公告并报本级政府法制部门备案。
　　第十四条受委托组织应当在公告的职责和权限范围内依法实施行政执法行为，未经公告或者超越公告的职责和权限范围的行政执法行为无效。
　　第十五条行政执法机关应当根据法律、法规、规章的规定，制定流程清楚、要求具体的行政执法程序。
　　第十六条行政执法机关应当建立行政执法登记制度。对实施行政执法行为的行政执法人员、执法时间、地点、被检查对象、执法原由、执法结果等进行登记。
　　第十七条行政执法应当实行公开制度。除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，行政执法机关应当公开执法内容、执法依据、执法程序和执法结果。
　　第十八条行政执法实行持证上岗制度。行政执法人员执行公务时，应当出示有效的行政执法证件。
　　未取得行政执法资格证件的，不得从事行政执法活动。
　　使用国务院部门依据法律、行政法规的规定制发的行政执法证，应当由持证机关向本级政府法制部门备案，并向社会公布后,在本行政区域内依法使用;不备案的,不得作为合法有效的行政执法证件使用。
　　第十九条行政执法机关应当建立健全行政执法主体资格、投诉、回避、听证、罚缴分离、案卷评查、重大行政处罚决定备案、评议考核、责任追究、监督和专职法制员等制度。
　　第二十条两个或者两个以上行政执法机关对同一事项均认为本机关具有或者不具有法定管理职责、权限而发生争议的，应当报同级政府法制部门予以确定。政府法制部门将依法确定的意见报同级人民政府批准后，由相关部门执行。
　　第三章行政执法监督
　　第二十一条政府法制部门以及行政执法机关应当加强对行政执法行为的监督。
　　第二十二条行政执法监督的内容包括：
　　（一）行政执法主体资格是否合法；
　　（二）行政执法依据是否充分；
　　（三）具体行政行为是否合法、适当；
　　（四）行政执法登记、回避、听证、罚缴分离、案卷评查、重大行政处罚决定备案、评议考核、责任追究、投诉、监督等制度的建立和执行情况；
　　（五）对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的条款进行细化、公布和执行情况；
　　（六）法定职责的履行情况;
　　（七）法律、法规、规章规定的其他情况。
　　第二十三条实施行政执法监督，可以采取下列方式：
　　（一）听取行政执法工作汇报；
　　（二）对行政执法情况实行现场监督、抽查或者暗访；
　　（三）对行政执法案卷进行检查、组织评查;
　　（四）对行政执法投诉、举报的案件进行调查处理；
　　（五）抽查、调阅行政执法案卷，走访调查相对人；
　　（六）对重大行政处罚决定进行备案审查；
　　（七）对行政执法责任制实施情况进行评议考核；
　　（八）法律、法规、规章规定的其他方式。
　　第二十四条公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的具体行政行为违法或者不当，向有管辖权的政府法制部门或者行政执法机关投诉的，应当递交投诉书。公民递交投诉书确有困难的，可以口头或以其他方式投诉。
　　第二十五条政府法制部门或者行政执法机关对属于本机关管辖的投诉，应当予以受理；对不属于本机关管辖的，应当在5日内移送有管辖权的机关，并告知投诉人。
　　第二十六条政府法制部门应当每年对行政执法情况组织综合检查。检查前,应当制定检查方案,确定检查的目的、内容、方法步骤和要求，并通知被检查单位。
　　第二十七条行政执法监督人员实施行政执法监督检查时，应当出示市人民政府制发的行政执法监督证件。
　　第二十八条行政执法监督检查和调查时，可以询问有关行政执法人员，走访行政管理相对人、证人；调阅与被监督内容有关的文件、资料和案卷；对行政执法行为进行录音、录像。
　　第二十九条政府法制部门在实施监督检查时，行政执法机关及其执法人员应当予以配合，如实反映情况，提供有关资料。
　　第三十条监督检查结束后，应当形成行政执法监督意见。对检查中发现问题的，政府法制部门应当向被监督单位发出行政执法监督整改通知。
　　行政执法整改通知应当载明行政执法中存在的问题、整改意见、整改期限等。被监督单位应当按照整改通知的要求进行整改，并写出整改报告。
　　政府法制部门应当对被监督单位的整改情况进行复查。
　　第三十一条政府法制部门应当对行政执法监督检查情况进行通报，并向同级政府报告，监督检查结果作为依法行政考核的重要依据。
　　第四章奖惩
　　第三十二条市、区县人民政府及其工作部门对在行政执法和行政执法监督工作中做出突出成绩的单位和个人应当给予表彰奖励。
　　第三十三条有下列情形之一的，由政府法制部门责令其停止行政执法活动：
　　（一）不具备行政执法主体资格的；
　　（二）受委托执法组织未按规定备案或者未经同级政府公布的；
　　（三）受委托组织实施的行政执法行为超越职责和权限范围的；
　　（四）委托执法期限已满而未重新签订委托书的。
　　第三十四条有下列情形之一的，由政府法制部门责令限期改正；逾期拒不改正的，由同级政府确认无效或者予以撤销：
　　（一）超越法定职权作出行政执法行为的；
　　（二）无行政执法资格的人员实施行政执法行为的；
　　（三）违反法定程序作出行政执法行为的；
　　（四）实施行政执法行为没有法定依据的。
　　第三十五条有下列情形之一的，由政府法制部门责令改正，给予通报批评；对拒不改正的，由任免机关或者行政监察部门对主要负责人和直接责任人员依法给予行政处分：
　　（一）不履行法定职责的；
　　（二）向行政执法人员下达罚款、收费指标的；
　　（三）擅自设定或者实施行政处罚、行政许可、行政收费或者行政强制措施等行政管理项目的;
　　（四)重大行政处罚决定书不依法备案的;
　　（五)行政执法证件应当备案而不备案的。
　　第三十六条行政执法人员有下列行为之一的，由同级政府法制部门视情节轻重，给予通报批评、暂扣或者吊销行政执法证件；情节严重的，由任免机关或者行政监察部门依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）执行公务时不出示合法有效行政执法证件的；
　　（二）转借行政执法证件的；
　　（三）不依法履行职责，越权或者违反法定程序执法的；
　　（四）滥用职权、利用行政执法权力为单位和个人谋取私利的；
　　（五）不提供执法案卷、不配合查询和调查取证的；
　　（六）隐瞒事实真相、出具伪证或者隐匿、毁灭执法证据的；
　　（七）拒绝或者阻挠行政执法监督的；
　　（八）对控告、检举、申请行政复议及提起行政诉讼的当事人报复、陷害的；
　　（九）法律、法规、规章规定的其他违法行为。
　　第三十七条行政执法机关不按行政执法监督整改通知整改的，由政府法制部门提请本级政府作出下列决定：
　　（一）给予通报批评；
　　（二）撤销行政违法行为；
　　（三）对直接负责的主管人员和直接责任人给予行政处分。
　　第三十八条行政执法机关及执法人员有本办法第三十三条、三十四条、三十五条、三十六条规定情形之一的，根据情节轻重，取消行政执法年度先进评比资格，并在本年度依法行政考核中予以扣分。
　　第三十九条行政执法机关及其行政执法人员认为政府法制部门作出的处理决定违法或者不当的，可以向本级人民政府申请复核，复核机关自接到复核申请之日起30日内进行审查，作出处理决定。
　　第五章附则
　　第四十条行政执法机关对本机关、本系统行政执法人员的监督，根据本办法制定具体规定。
　　第四十一条本办法自2011年2月1日起施行。2000年10月20日市政府发布的《淄博市行政执法监督规定》同时废止。