您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律论文 »

简论我国票据法对票据无因性的立法抉择/魏君灿

作者:法律资料网 时间:2024-07-22 10:38:46  浏览:9806   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载
简论我国票据法对票据无因性的立法抉择

魏 君 灿

一、票据无因性概述

无因性概念,是德国概念法学的抽象思维的产物,最早发端于德国法学家萨维尼,并在其巨著《现代罗马法体系》一书中得到系统阐述,而且得到德国立法的充分采纳。在德国法上,无因行为并不以物权行为为限,所谓准物权行为(如债权让与、债务免除等)及代理权之授予,无因性概念皆有适用余地, 并且延及票据行为、债务承认与债务约束等方面。
关于德国私法上的无因性,在德国民法典第一草案的立法理由书中,齐特勒曼(E.Zitelman)写道:“无因性的规制的合目的性,是毋庸质疑的,并且它向所有的国民提出了采同一规则的理由,因此,无论哪一个国家,其法律迟早都会采无因性。” 但是,近现代各国民商事立法实践中,不仅没有全面地承袭无因性,相反,主要是在票据法领域采用了这一概念。有法学家据此认为无因性理论并不是一个普适的概念,但是,这也从一个侧面表明,无因性理论在票据法领域内的重要性。
无因性的含义为:行为的效力不受其基础行为效力的左右,或者不受其基础行为不成立、无效或被撤销命运的牵连;换言之:行为的效力不以其基础行为的有效为依据。在票据法中,依无因性理论,票据关系一经形成即与基础关系相分离,基础关系是否存在、是否有效,对票据关系存在及有效不起影响,票据关系与基础关系各自独立。因而,票据持有人行使票据权利无须证明其取得票据的原因,义务人也无审查的权利,由此,我们又称票据为无因证券。
票据是商品经济的产物,随着商品经济的发达而发达,票据无因性是信用经济高度发达和充分发展的产物,并对信用经济的发展起促进作用。票据无因性的确立与票据本身的特征关系密切:
票据是流通证券,不同于一般的债券凭证,一般的债券凭证必须通过书面的债权让渡手续,通知债务人之后,才能生效;而票据的转让,得依背书或交付的方式转移其权利(除发票人有禁止转让记载外,均可以背书方式或交付方式转让)。因此,出售商品而取得票据的债权人,就能简易地以交付方式或背书方式抵销其欠他人的另一笔债务,或向银行贴现以取得资金周转。
票据是文义证券,票据权利的内容以及票据有关的一切事项都以票据上记载的文字为准,不受票据上文字以外事项的影响。例如:票据上记载的发票日与实际发票日不一致时,以票据上记载的为准。
因此,在票据法上,为了保障票据的流通证券和文义证券的基本效力,便须创立票据行为不受基础行为效力牵连的制度,因为,票据行为的效力如受基础行为效力的左右,即无异于宣布接受票据是不可靠的,将会导致无人愿意或敢于接受票据,票据的流通证券性和文义证券性便会大打折扣,票据作为支付手段、信用手段、结算手段以及融资手段的作用将会大大受阻。所以,必须使票据行为仅为其本身而独立存在,与基础关系分离,这样才能更好地促进信用经济的发展。

二、各国关于票据无因性的立法

票据无因性理论可以说是现代各国票据法上的共同原则。
德国是在无因性理论上贯彻最彻底的国家,票据无因性理论当然也不例外,《德国票据法》第17条规定:“任何被凭汇票要求付款的人,不得以持票人与出票人或与前持票人有直接关系为理由向持票人提出抗辩。但持票人在取得汇票时知晓该交易不利于债务人时,不在此限。”
在十九世纪之前的法国票据法里,票据关系与基础关系并未截然分离,这极大地妨碍了票据的流通及信用,无法适应日益发展的社会经济生活的需要,所以,后来,法国也改采日内瓦统一票据法的原则,修订其商法中有关票据的规定, 采取票据债权与其基础关系相分离而独立化的立法方式。
在英美法上,关于票据行为的认识与大陆法系存在分歧。一般说来,大陆法系国家多主张票据行为是单方行为,英美法国家主张是合同行为。 承认票据行为是单方行为时,发票人一经签发票据,票据即有效成立,而无需对方当事人合意,这种理论与法律规定有利于票据的流通与对善意持票人的保护。英美法虽认为票据行为属于合同,但同时法律推定善意持票人是受合法交付票据的人,而在票据上签名的人对推定其已受对价,因而在善意持票人与票据债务人之间已形成合法的合同关系,其结果,在实务中,关于票据关系的无因性,英美法与大陆法并无大异。
在瑞士立法上,虽然民法关于物权变动拒绝采取物权行为无因性,但是关于票据行为主导性的见解仍承认票据为无因证券。
在其他国家以及关于票据法的国际公约中,票据无因性理论也几乎无一例外地得到立法的承认。如《日本票据法》第17条规定:“汇票之受票人,不得以对出票人或其他持票人之关系为理由而以抗辩对抗持票人。但持票人知晓对其债务有损害而取得票据者,不在此限。”日内瓦《统一汇票本票法》第17条规定:“被起诉之汇票债务人,不得以自己与发票人或执票人之间所存在抗辩之事由对抗执票人,但执票人明知对债务人有损害而取得票据者不在此限。”第22条规定:“被诉讼之支票债务人,不得以自己与发票人或执票人之间所存在抗辩之事由,对抗执票人。但执票人取得支票时明知其有损于债务人者不在此限。”

三、我国票据法对票据无因性的立法抉择

关于票据无因性问题,我国立法最初并未有明确认识。1988年的《银行结算办法》第14条第3项规定:“签发商业汇票必须以合法的商品交易为基础。禁止签发无商品交易的汇票。”《上海市票据暂行规定》第7条第3款规定:“商业汇票和商业本票的签发,以合法的商品交易为限。” 这些规定未将票据关系与基础关系的效力区分开来,不承认票据无因性原则,在实践中造成了极大的混乱,也给司法工作带来了一些困难。
因此,在拟订票据法草案时,有关部门已对票据无因性问题有了一定的认识。当时的中国人民银行副行长周正庆在向人大常委会做的《说明》中指出:“票据属于无因证券。根据这一特征,草案没有沿用现行银行结算办法关于签发商业汇票必须以合法的商品交易为基础的规定。这是因为……票据关系成立后,即与其原因关系相分离。票据关系与票据原因关系是两种不同的法律关系,应由不同的法律进行调整和规范。……因此,签发票据是否有商品交易或者交易是否合法,不属于票据法规定的内容,应由其它有关的法律加以规范。”
然而,我国于1995年通过,1996年1月起正式实施的《中华人民共和国票据法》却在许多地方违背了票据无因性原则,可以说是立法的一种倒退。比如:
第10条第1款规定:“票据的签发、取得和转让,应当遵循诚实信用的原则,具有真实的交易关系和债权债务关系。”这条规定无疑将三种票据的票据关系与票据原因关系联系在一起,否定了票据无因性原则。第21条第1款规定:“汇票的出票人必须与付款人具有真实的委托付款关系,并且具有支付汇票金额的可靠资金来源。”这款规定又将资金关系与票据关系联系在一起,这在理论上是错误的,在实践中是不可行的。另外还有第83条第2款、第88条第1款以及第90条2款的规定,都根本地违背了票据无因性原则。
我国票据法的上述规定是与各国公认的票据法原理相背道而驰的,这不但是一个理论问题,影响了我国整个票据法体系的科学性,因为,无因性是票据理论的基础,并与其他票据理论一起共同构筑了完善的票据理论体系,无因性的缺失会使我国整个票据法体系的科学性大打折扣。更为严重的是,这造成了实务中的麻烦,根据上述规定,法院在审理票据案件时,是否应当审理票据原因关系以及票据资金关系?而且,根据这些规定,在实践中,商业银行实际负担了审查真实交易背景的义务,实际上,赋予商业银行在票据业务中对交易真实背景的实质审查义务是不可取的,理由如下:
第一,审查交易的真实背景并非商业银行的职能。商业银行作为金融企业,其宗旨应是利润最大化,要求商业银行在票据业务中严格审查票据的真实交易背景,实质上是要求商业银行承担了防范票据诈骗、维护票据市场秩序的社会职能,并负担为履行此职能而付出的成本,而这是理应由有关国家机关承担的社会职能,不应由商业银行承担。
第二,这加大了商业银行办理票据业务的成本,也影响了商业银行办理票据业务的效率。商业银行在办理票据业务时不得不对票据的交易背景进行严格审查,进而避免办理没有真实交易背景的票据业务。为此商业银行在办理业务时必须通过审查大量商品购销合同、劳务合同、增值税发票和商品发运单据等证据来认定票据是否具有真实交易背景,加大了商业银行办理票据业务的成本,也严重影响了商业银行办理票据业务的效率。
第三,尤其是在当今交易和结算方式的多样化、复杂化的情况下,商业银行在很多情况下无法审查复杂的票据交易背景的真实性。随着我国经济的发展,为追求交易的效率与安全,交易和结算方式日趋多样化、复杂化:《中华人民共和国合同法》中规定,合同的有效形式不仅包括合同书、信件,还包括数据电文(如传真、电传、电报、电子数据交换和电子邮件);实践中,不少交易是先付款后交货,需要先申请开出票据,然后才能取得增值税发票,还有许多交易是分期付款,需多次申请开具票据,但增值税发票却仅有一张,在这些情况下,增值税发票很难与合同、票据金额、日期完全一致,商业银行在票据业务实践中也常常面临没有合同或增值税发票可供审查的情形。
根据以上分析,在我国票据法上,迫切需要确立票据无因性原则——这一早已为国际社会所普遍承认的原则,使票据关系与票据基础关系互相独立,形成两类不同的、互相分离的法律关系,并分别由不同的法律部门调整。理由如下:
首先,中国经济不断发展,改革开放不断深入,尤其是加入WTO使中国与各国经济联系日益密切,这在客观上要求中国票据立法与国际接轨。票据法中大多数规定属于技术性规范,其中的一些规范已为各国立法共同采用,这些共同性的东西正是国际经济活动与发展所遵守的共同准则,而国际经济发展的日益一体化迫切要求有共同的法律准则进行调整。无因性经过各国票据法实践长时间检验,是一项高度技术性规则,已为各国普遍遵守,对国际间票据结算与支付产生着积极的作用。我国正在实行改革开放,与各国经济联系日益密切与广泛,因此理顺票据关系与基础关系的关系,确立票据无因性,实现与国际票据立法的接轨,有利于促进我国与各国的经济与贸易交往,进一步促进我国经济发展。
其次,在国际经济一体化的大环境下,我国票据市场的迅猛发展和票据应用范围的日益广泛要求立法尽快确立无因性原则。随着我国社会主义市场经济体制的确立和近年来我国经济的高速稳定持续增长,我国票据市场得到了迅猛发展,票据应用范围也日益广泛,贸易结算票据化趋势日益加强,票据功能也由单一的结算工具向支付、信用、结算、融资等多功能演变,而无因性是现代票据法的灵魂,是现代票据法的基本原则。将票据关系和原因关系不加区分的立法模式已严重阻碍了票据市场的发展,与国内经济形势不相适应。在此背景下,确立票据无因性,加快票据流通,提高资金流转速度,促进经济发展显得日益迫切。
第三,从商业银行的业务角度讲,票据业务的实践迫切需要确立无因性原则。商业银行票据业务的发展均是建立在票据的流通性基础之上的,而票据的流通与票据的无因性密切相关。然而目前,立法中没有确立票据无因性,使票据的流通性受到严重阻碍,影响了商业银行票据业务的发展。因此,商业银行票据业务的实践迫切呼唤确立无因性原则。
在确立无因性原则时,应注意一个问题,票据的无因性原则象其他原则一样,是相对的,我们不能片面机械地去理解, 即在票据的抗辩中,票据的无因性有限制的。在下列情况下票据的原因关系仍可以作为票据抗辩的事由对抗持票人, (1)票据的无因性只是相对于正当的持票人而言的,对于恶意取得票据的持票人,票据债务人可以以票据原因关系瑕疵作为抗辩理由;(2)票据的无因性只适用于票据债务人与第三人之间,在票据的直接相对人之间,仍可以票据原因作为抗辩事由; (3)一般情况下,票据取得应当是有对价的, 我国票据法第10条规定:“票据的取得,必须给付对价,即应当给付票据双方当事人认可的相对应的代价。”然而特殊情况下,也可以是无对价的,我国票据法第11条规定:无对价而取得票据的持票人,其所拥有的票据权利,“不得优于其前手的权利。”这说明只有票据权利完整,持票人的票据权利才完整,经过对价善意取得的票据权利可以对前手票据权利的瑕疵进行切断,但无对价取得票据者,则不能对前手的票据权利瑕疵进行切断,必须继承前手的票据瑕疵。总之,票据无因性包含了票据无因性的绝对性与相对性两部分。在通常情况下,应当将票据的无因性作为票据立法和票据法律适用的普遍原则,同时将其相对性作为例外情形。而正确适用票据无因性的相对性的前提条件是:在票据尚未转让的情况下,票据纠纷的当事人是票据基础关系的直接债权债务当事人;在票据业经转让的情况下,票据基础关系的当事人是票据关系中直接的背书人与被背书人,即票据背书的直接前手和后手,也就是说,票据无因性中的例外情形,仅应适用于票据关系当事人与票据基础关系的直接债权债务人相互重合的情况。只有这样,才能保证票据经济职能的充分发挥和顺利实现,同时也才能有效地保护票据上最基本最直接权利人在票据关系及其基础关系中所共同拥有的合法利益。
综上所述,票据无因性原则是各国普遍承认的票据法上的重要原则,在理论上和实践上均有积极意义,理应为我国票据法采纳,以便更好地发挥票据的流通及信用功能,并使我国的票据立法与实践更好地适应国际大环境,促进我国票据市场的发展与完善,进一步促进我国经济发展。


参考书目:
(1)谢怀? 著《票据法概论》 法律出版社 1990年5月第1版
(2)梁建达 著《外国民商法原理》 汕头大学出版社 1996年第1版
(3)陈华彬 文“论德国私法上无因性理论的形成” 载梁彗星主编《民商法论丛》第14卷 法律出版社2000年4月第1版
(4)崔艳鲲 文 “票据的无因性初探” 载《商业研究》2002年第4期
(5)谢怀? 著《谢怀?蚍ㄑ?难  中国法制出版社 2002年7月第1版
(6)夏林林 闫辉 文“票据的无因性的相对性”载《人民司法》2002年第7期


下载地址: 点击此处下载
公、私法的划分与宪政

谢维雁



【英 文 名】   Classification of Public and Private Law and Constitutionalism

【内容摘要】  公、私法的划分在大陆法系国家具有普遍意义。公、私法划分的传统对宪政产生了积极的影响,它不仅为宪政提供了现存的思维方式,孕育了限制国家权力、保障公民权利的宪政精神,而且还促进了宪法内容和形式的完善,宪法是公、私法划分的最高表现形式。社会主义国家应当重视和借鉴公、私法的划分方法。

【关 键 词】 公法 私法 宪政 宪法

【作者简介】  谢维雁(1968-),男,重庆忠县人,四川省司法厅办公室干部,法学硕士。

【联系电话】  (028)6758434(办),6694844(宅)

        95858-245661(传呼),13689091344(手机)

【通讯地址】  成都市上翔街24#,邮政编码:610015

【电子信箱】  Email:xwyan3721@sina.com



建立在发达商品经济(市场经济)基础上的公、私法的划分,是大陆法系国家一项重要的法律传统。这一传统在社会主义国家长期遭到普遍而坚定的排拒。但近年来,我国不少学者的研究显示:公、私法的划分对法学理论研究和部门法制建设具有积极意义。有民法学者已率先提出了公、私法的划分[1](29页)。有人断言,“西方国家的法制现代化,走了一条从私法到公法的道路”,而“中国的法制现代化”“走的将是从公法到私法的道路”[2](13-14页)。到目前为止,公、私法的划分作为一种法的分类方法及其理论在我国法学界获得了广泛的认同。其实,西方大陆法系国家法治的历史早已证明,公、私法的划分,无论对法学理论的研究,还是法律制度的建构,都是一种非常有效的方法。社会主义国家的法治建设,既要借鉴西方国家现存的法律制度,更要学习其有用的方法(如公、私法的划分)。或许,这才是一种科学而务实的态度。进一步言,公、私法的划分并没有包含我们传统理论所认为的那样多的意识形态成份,相反,它实际上具有某种价值上的中立性。因此,有必要深入系统地研究公、私法划分的理论及其对法学理论研究、法制建设的意义。在本文中,笔者尝试解读公、私法的划分与宪政的某些可能的内在关联,以就教于方家。



一、 公、私法划分的历史及其普适性



大陆法系国家关于公法与私法的划分肇端于罗马法。这种分类方法最早是由古罗马法学家乌尔比安提出来的[3](117页),其依据是查士丁尼《学说汇纂》的前言中选用了他的一句话:“有关罗马国家的法为公法,有关私人的法为私法”[4](91页)。不过,罗马法虽然对公法、私法作出了划分,但其发展集中在私法,“几乎所有有关罗马法的文件都只涉及到私法”[4](91页)。在法学研究中,罗马法学家们把全部精力都集中在私法学上,以至有人认为,“罗马法学实质上就是罗马私法学”[5](53页)。罗马法中,公法并没有实在意义,有学者指出,“公法只是在罗马法分为公法与私法的范围内才有意义,其自身无实体价值”[4](91页)。公、私法的划分在中世纪通过一些法学家的著述得以承传,而当时著名的法典和法律汇编如《加罗林纳法典》、《萨克森明镜》、《波西瓦·克莱蒙特习惯法》等都没有对公法、私法作出划分。17、18世纪,随着资本主义的兴起和中央集权统一国家的形成,公、私法的划分再次被赋予实在的意义,公法的地位大大提高,传统中仅具有从属地位或附随意义的公法获得了真正与私法相对意义上的价值。一般认为,古罗马留给后世的遗产主要是罗马私法,它的生命力在于它的大多数法权关系适应了现代的经济条件,“以至一切后来的法律都不能对它做任何实质性的修改”(马克思语)[1](33-34页)。但就公法而言,这一结论显然不适用。大陆法国家的公法与罗马法中的公法在内容上并无承继关系,也没有连贯性。乌尔比安时代的公法包括宗教法规、僧侣法规和裁判官法[4](91页)。而17、18世纪大陆法国家的公法是在近代资本主义革命特别是1789年法国革命的推动下兴起的[6](128页),其内容是宪法、行政法、刑法[4](89页)。这一时期,在公法领域中“通行的是代议制民主、三权分立、宪政、法治等原则和制度”[6](128页)。19世纪,在以法、德为代表的法典编纂和法制改革过程中,公、私法的划分得到了广泛运用[7](528页),“深深地渗透到”了“法院体系的结构、法律职业的划分之中”[4](89页)。此时,“公、私法之分几乎成了一个自明的真理”[6](121页),并发展为大陆法系国家法律制度的基本结构和相对独立的两大法律部门。这一划分甚至对普通法国家也产生了影响。在英国,否认公法与私法的划分是其重要的历史传统,但也有一些重要人物(如培根)曾主张英国也应该有公法与私法的划分[4](104页)。在法学研究中,英国的法学家们也“日益趋向于划分公法与私法”[4](104页)。在美国,当代著名法学家伯纳德·施瓦茨(Bernard Schwartz)在1947年出版的《美国法律史》中就是对美国不同时期的公法、私法的发展分别论述的。

与此形成鲜明对照的是,在社会主义国家,无论是法学研究还是法律体系均完全排除了公、私法的划分。史尚宽先生认为,“在社会主义社会,私法几全部溶解于公法之中”[8](3页)。其真正原因可从列宁在“十月革命”后制定苏俄民法典时阐述的“我们不承认任何私法,我们看来,经济领域中的一切都属于公法范围,而不属于私法范围”[9](587页)的原则中得到解释。前苏联科学院国家与法研究所所长维克多·M·特西契西茨等认为,“列宁的话被这样解释:在社会主义国家中不仅没有私法,也没有传统意义的公法。在以生产资料公有制为基础的社会条件下,不存在私人利益与公共利益的对抗,社会主义法取消公、私法的划分,不是因为公法取代了私法,而是因为这种划分失去了存在的基础”[1](54页)。可见,社会主义国家不采用公、私法划分方法的逻辑前提是:社会主义建立在公有制基础之上,不存在任何私有制,缺乏公、私法划分的基础。东欧剧变和前苏联解体,证明了这一理论的逻辑难以演绎成为事实的逻辑。在我国,党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标。迄今,我国市场经济已初具规模,这实际上已经在根本上消解了拒绝公、私法划分的上述逻辑前提。据此,笔者认为,我们已经到了需要认真考虑在法的体系和法学研究中引进和借鉴公、私法划分的时候了。我这样主张,理由有二:其一,历史已经证明,公、私法的划分具有普适性。正如梅利曼所说的,公、私法的划分以及公法、私法概念已经“成为基本的、必要的和明确概念了”[7](528页)。美浓部达吉甚至进一步认为,“公法和私法的区别,实可称为现代国法的基本原则”[7](530页)。普适性意味着公、私法的划分存在某种共通的、中立的价值内涵,因此,我们不能简单地以法的体系的本质及特点或法的阶级性作为拒绝进行这种划分的理由。作为一种方法或工具的存在,公、私法的划分应当是中性的。社会主义国家不必也不应因意识形态的缘故而排拒这一便捷、有效的工具及其价值。其二,严格说来,中国也是一个大陆法系国家。一般认为,在我国近代,“清政府看到近邻日本通过明治维新而国力大增,中日两国历史文化又相近,因此决定仿效日本而实行法制改革,加入了大陆法系的行列”[2](41页)。既是大陆法系国家,我们就理应承继大陆法系最重要和最有价值的法律传统,即公、私法的划分。对公法与私法的划分,我们既不应有制度上的拒斥,也不应有观念上的阻隔。另外,随着市场经济的建立和完善,财产权不仅在制度上不断得到完善,而且在实践中逐渐获得有效保护,公、私法划分的基础已经具备。正如有学者指出的,公法与私法的划分及其在此基础上形成的“二元法律结构以其在实现法治秩序方面的种种功能,理应成为我国市场经济法治模式的理智选择”[1](53页)。我们有理由相信,公、私法的划分,不仅会极大地推动我国法学研究的发展,而且会有力地推动我国宪政与法治的进步。



二、公、私法的划分为宪政提供了现存的思维模式



斯蒂芬·L·埃尔金提到,“宪政政体理论家们曾经宣称有必要在公共领域私人领域之间划出某种界线”,“这条分界线将在政体的法律中划出:人民只在公共事务中起作用,政治权力不得介入私人领域”[10](157页)。埃尔金不仅推崇这一观点,而且还进一步认为,“一个立宪政体乃是这样的政体,其中的私人领域得到保障,不受行使政治权力的侵犯”[10](161页,着重号为原文所加)。公共领域又称国家或政治国家,私人领域又称社会或市民社会。事实上,并不是实行宪政有必要作出公、私领域或(政治)国家与(市民)社会的划分,相反,倒是宪政本身是公、私领域分离或(政治)国家与(市民)社会分离的结果,正如有人指出的,“宪政主义产生于国家与社会的界分的历史过程中”[11](250页)。如果说宪政与公、私法的划分有某种关联的话,则这种关联的根源在于它们分享了公(国家或政治国家)、私(社会或市民社会)领域分离这一共同的社会基础。

建立在公、私领域的划分或国家与社会的界分与对峙基础上的“宪政主义作为一种知识形式,采行对峙式思维”[11](252页,着重号为原文所加)。对峙式思维模式导致了宪政对公、私领域或政治国家与市民社会采取了不同的调控模式,对政治国家(公共领域)主要实行权力限制原则,对市民社会(私人领域),则主要实行保障原则。

对峙式思维模式并不是宪政特有的思维模式,它来自于公、私法的划分传统。“公法是关于罗马国家的法律,私法是关于个人利益的法律”,这本来就是一种“卓越的思维模式”[1](26页)。早在罗马法中,公、私法的划分仅是概念性的,而且“它自始就隐伏了一种跛脚巨人似的危机”[1](35页)即事实上罗马法只是私法的。而“在公法方面,罗马法从未提供过范例”[12](45页),“在罗马既不曾有公法,也不曾有行政法”[12](74页)。但是,公、私法划分的实质功能在罗马法时代已充分显示:它划定了一个政治国家不能插手的市民社会领域,罗马法学家们构筑起完备的私法体系,树立起了自然权利的权威,这实质上是为市民社会构筑了一道防御外来侵犯的坚固屏障。可以说,此时已初步建立起了对峙式思维模式。说初步建立,是因为此时重在市民权利的维护,对国家权力的限制是消极、间接,而对国家权力积极的、直接的限制还未纳入罗马法学家的视野。近代市民阶级正是运用这种思维模式完成了公、私法划分从概念性分类到结构性分类的转变,并构建起了整个公、私法制度,这时对国家权力的限制采取了一种积极、直接的方式。三权分立的理论及制度的确立是对国家权力进行积极、直接限制的典型形式。公、私法划分所体现的对峙式思维模式正式确立,并深深地蕴含在公、私法划分的政治功能之中:维护市民权利,限制国家权力。公、私领域的分离构成了宪政的社会基础,以此为基础的公、私法划分的对峙式思维也就成了宪政的基本思维模式。



关于印发哈密地区防范和打击非法集资宣传教育工作计划和实施细则的通知

新疆维吾尔自治区哈密地区行政公署办公室


关于印发哈密地区防范和打击非法集资宣传教育工作计划和实施细则的通知

哈行办发〔2011〕35 号


各县(市)人民政府,地区各有关部门(单位):
  哈密地区处置非法集资工作领导小组办公室制定的《哈密地区防范和打击非法集资宣传教育工作计划和实施细则》已经行署同意,现印发给你们,请结合实际认真抓好贯彻落实工作。


二○一一年四月十九日    


哈密地区防范和打击非法集资宣传教育工作计划

为进一步做好防范和打击非法集资宣传教育工作,加大宣传工作力度,扩大宣传覆盖面,增强宣传效果,营造良好的防范非法集资舆论氛围,现结合实际制定如下工作计划:
一、指导思想与工作目标
(一)指导思想。认真贯彻落实《关于印发〈新疆维吾尔自治区防范和打击非法集资宣传教育工作实施细则和工作计划〉的函》(新处非办发〔2010〕67号)精神,进一步健全哈密地区打击和处置非法集资宣传教育工作机制,从源头上有效遏制非法集资案件势头,维护哈密地区经济、金融秩序稳定,促进社会和谐。
(二)工作目标。以保护人民群众切身利益、维护社会稳定和有利于非法集资案件处置为出发点,在行署的统一领导下,哈密地区防范和处置非法集资领导小组办公室认真组织协调,各行业主管监管部门、街道办事处和乡(镇)人民政府做好本系统、本辖区宣传教育和监测预警工作,金融监管、公安、司法、工商和宣传等各有关部门密切配合,采用多形式、多层次、多途径的宣传方式,引导和提高社会公众对非法集资社会危害性的认识,增强风险防范意识,提高风险识别能力,培养正确的投融资理念,营造防范和打击非法集资的良好舆论氛围,有效推进非法集资案件处置工作,保护社会公众切身利益,维护社会稳定。
二、工作重点和工作安排
(一)工作重点。按照面向公众、面向基层、注重创新、注重实效的原则,各相关部门依照职责,协调配合,积极主动地开展宣传教育工作。
1.进一步加大正面宣传力度,增强宣传实效。充分发挥各类媒体和互联网的作用,适时结合法律法规、工作部署和典型案例等,以案说法,开展灵活多样、生动有效的防范和打击非法集资新闻宣传工作。
2.巩固和扩大已有工作成果,扩大教育覆盖面。以贴近基层、贴近群众、贴近生活的方式,加强创新,推出诸如公益广告、宣传单、宣传手册、招贴画、以案说法等社会公众喜闻乐见的社会宣传产品,使宣传教育深入社区、家喻户晓。
3.进一步加强广告监管,有效遏制不法广告。各相关部门要齐抓共管,加大对非法集资类广告的审查力度,有效遏制不法分子的违法犯罪行为。
4.统一思想认识,加强协调配合。各相关部门要明确在防范和打击非法集资活动工作中的责任,积极履行职责,不断完善宣传教育工作机制,适时总结、推广、交流工作经验。
(二)工作安排
1.不定期的在广播电台、电视台、报刊开展一系列主题宣传活动,注重引导和发挥都市类媒体的引导力。
2.策划制作以防范和处置非法集资为内容的公益广告,通过广播电台、电视台、报刊杂志等各类媒体进行播放和刊登。
3.通过短信形式向公众免费进行远离非法集资风险提示。
4.印制《防范和打击非法集资宣传》、《处置非法集资宣传手册》等,向社会公众进行宣传。
5.利用显示屏、广场大屏幕等媒体发布防范和打击非法集资宣传教育口号。
6.加强对非法集资广告的监管,有效遏制非法集资广告宣传和变相宣传行为。
7.加强对网络非法集资的监管和预警,及时封堵不良信息,警示网民提高警惕,增强投资风险意识。
8.统一协调重点案件宣传口径,做好舆论导向引导,加强媒体管理,维护社会稳定。
三、工作要求
(一)统一思想,加强领导。在地区防范和处置非法集资领导小组的领导下,各行业主管监管部门、各有关单位要高度重视宣传教育工作,统一思想,严格按照工作计划,认真落实每项工作。要按照职责分工,密切协作,采用灵活多样、生动有效的方法,努力扩大宣传教育覆盖面,增强宣传教育工作的实效,确保宣传教育工作落到实处。各级防范和处置非法集资领导小组办公室要做好组织协调工作,指导督促各行业主管监管部门做好防范和打击非法集资宣传教育、信息收集、案件线索报送及总结考评工作。
(二)严守纪律,严格把关。防范和打击非法集资违法犯罪活动的宣传工作政治性、法律性、政策性强,各行业主管监管部门、各有关单位要增强政治意识、大局意识、责任意识、法律意识。要统一宣传口径,对公安机关尚未侦结或人民法院尚未审结的非法集资案件的相关报道,以及所有涉及打击非法集资违法犯罪活动的宣传稿件必须报地区防范和处置非法集资领导小组办公室审核把关,并经地区防范和处置非法集资领导小组审定后,方能对外宣传,避免产生负面效应,诱发社会不稳定因素。
(三)正确引导,掌握主动。各行业主管监管部门、各有关单位要不断强化正面宣传工作,充分利用宣传资源,始终把握和引导好社会舆论导向,配合案件处置工作的开展,牢牢掌握工作主动权。
地区工商局、地区文化广播影视局等单位要认真贯彻落实国家工商总局、中国银监会、国家广电总局、新闻出版总署的工作要求,认真履行广告审查、批准、监管的职责,在广告审查中,应确认广告主的主体资格,查验营业执照是否具有相应的经营范围,认为广告中含有与集资活动有关的内容,应当查验有关行政主管部门出具的证明文件,广告主不能提供的,可以拒绝发布,以有效遏制非法集资广告宣传和变相广告宣传行为。


哈密地区防范和打击非法集资宣传教育
工作实施细则

第一章 总则

第一条 依据自治区处置非法集资工作领导小组办公室《关于印发〈新疆维吾尔自治区防范和打击非法集资宣传教育工作实施细则和工作计划〉的函》(新处非办发〔2010〕67号)要求,特制定本实施细则。

第二章 指导思想及基本目标

第二条 以科学发展观为指导,坚持党的宣传教育方针,充分发挥宣传教育工作的重要作用,建立健全防范和打击非法集资宣传教育工作长效机制,推动处置非法集资工作有效开展,维护经济、金融秩序稳定,促进社会和谐。
第三条 基本目标
1.引导社会公众不断增强法制观念,深刻认识非法集资的社会危害性,增强风险意识,提高识别能力,树立非法集资不受法律保护的基本观念,培养正确的投融资理念,自觉远离和抵制非法集资。
2.不断扩大宣传教育工作覆盖面,增强宣传教育效果,营造防范和打击非法集资活动的良好氛围,有效推进非法集资案件处置工作,保护社会公众切身利益,维护社会稳定。

第三章 工作原则

第四条 坚持政府负责,部门配合。各县(市)对本辖区防范和打击非法集资宣传教育工作负责,组织、指导、协调做好宣传教育工作,各相关部门积极配合,抓好落实。
第五条 坚持突出重点,注重实效。围绕重点案件、重点行业、重点地区,按照贴近基层、贴近群众、贴近生活的工作要求,加大宣传教育力度,遏制非法集资 案件的发生,增强防范和打击非法集资工作的针对性和有效性。
第六条 坚持正确引导,严守纪律。增强政治意识、大局意识、责任意识和法律意识,遵守宣传纪律,坚持正面宣传,按照有利于教育群众、有利于案件处置、有利于社会稳定的原则,正确引导社会舆论。
第七条 坚持立足当前,着眼长远。坚持预防为主的方针,深入开展形式多样的宣传教育活动,着力加强法制教育和风险教育,引导社会公众自觉远离非法集资。建立健全防范和打击非法集资宣传教育工作长效机制,维护社会稳定。

第四章 工作任务

第八条 统筹安排防范和打击非法集资宣传教育工作,要结合本地实际制定宣传教育工作计划和实施细则,并具体组织落实,推动上下联动、行之有效的宣传教育工作长效机制。
第九条 各行业主(监)部门要按照各自分工,切实履行部门职责,相互配合、互通信息、形成合力,将宣传教育工作落到实处。
第十条 新闻媒体要增强政治意识、大局意识,把握正确舆论导向,围绕地方党委政府防范和打击非法集资工作重点,积极开展宣传教育工作。要加大相关法律法规和金融政策的宣传教育力度,将普及法律常识和经济金融知识作为新闻宣传的重要内容,使广大群众增强学法、知法、用法的意识,提高自觉识别、防范、抵御非法集资的能力。
第十一条 要通过举办新闻发布会、组织媒体记者采访等形式,做好防范和打击非法集资权威信息发布工作,正确引导舆论。
第十二条 按照“及时准确、公开透明、有序开放、有效管理、正确引导”的原则,及时发布非法集资突发事件相关信息,有效引导舆论,为突发事件的妥善处置营造良好的舆论氛围,切实维护社会稳定。
第十三条 新闻宣传主管部门要认真履行行业管理职责,加强新闻媒体的管理,确保新闻媒体把握宣传口径,遵守宣传纪律。
第十四条 各行业主(监)管部门要增强政治观念和大局意识,统一宣传口径,正确把握舆论导向,保证宣传工作及时有效。要从行业实际出发,结合本行业非法集资活动的表现形式和特点,将防范和打击非法集资纳入本行业法制宣传教育的重要内容,有针对性地开展宣传教育和风险提示活动。要加强政策宣传和咨询服务,促进社会公众对和行业政策法规及相关知识的了解和认识,增强对非法集资活动的识别和防范能力。
第十五条 宣传教育工作要走群众路线,宣传内容要形象具体、通俗易懂,便于群众理解和接受。要采取深入浅出、鲜活生动的宣传方式,动员、教育、引导群众依法维权,提高广大群众抵制非法集资的自觉性和参与打击非法集资的主动性。
第十六条 要针对不同区域、行业和社会群体,有重点地开展宣传教育活动。
第十七条 通过在各类媒体增加广告时段和版面,集中式投放公益广告,在公共显示屏上滚动播放宣传标语口号,手机发送公益短信等方式进行风险提示。每年要组织开展防范和打击非法集资宣传活动,不断巩固和扩大宣传成果。
第十八条 各有关部门要将防范和打击非法集资作为法制宣传教育的重要内容,采取多种形式,运用反面典型,开展警示教育。
第十九条 加强广告的审查和管理,遏制涉嫌非法集资广告的传播,净化媒体环境。
第二十条 广告发布单位要增强广告审查的法律意识和责任意识,加强对广告从业人员的管理和业务培训,提高对涉嫌非法集资活动广告的识别和审查能力,拒绝发布涉嫌非法集资活动内容的广告,及时停止发布相关违法广告。
第二十一条 广告监管部门要加强对新闻媒体广告的监督,建立完善广告指导监测、公告、案件查处等管理制度和日常监督协作机制,依法查处非法集资广告。
第二十二条 充分发挥重点新闻网站在防范和打击非法集资工作中的重要作用,利用互联网广泛、快速、互动性强的优势,做好网上宣传教育工作,警示网民提高警惕,增强投融资风险意识。
第二十三条 充分利用“民主法制示范村”、“法治城市”、“学法用法示范单位”、“全国法制宣传日”等各级各类普法教育平台,积极开展防范和打击非法集资宣传教育工作。要把防范和打击非法集资宣传教育作为“送知识下乡”的重要内容之一,为基层群众提供面对面的互动式教育。
第二十四条 把提高防范和打击非法集资工作人员的政策水平和工作能力,作为宣传教育的一项基础性工作抓紧抓好,落到实处。采取聘请专家授课、以会代训、经验交流等方式,从理论到实践进行系统培训,重点提高各级领导的政策解读能力和舆论引导能力,增强工作人员防范和打击非法集资工作的业务操作能力,为防范和打击非法集资工作提供有力的人才和智力支撑。